Проект межевания или схема: и всё же как происходит образование земельных участков, если в границах элемента планировочной структуры расположены многоквартирные дома или планируется их строительство?
Земельный кодекс РФ, как и любой сложный кодифицированный нормативный правовой акт, содержит в себе ряд неоднозначных правовых норм, применение которых на практике сопряжено с некоторыми трудностями. Уяснение правил применения таких норм требует обращения к другим нормативным правовым актам, официальным разъяснениям федеральных органов исполнительной власти, а также предполагает способность к мысленному моделированию с позиций ситуационного подхода – проведению мысленных экспериментов и формированию исчерпывающего перечня юридических ситуаций, в которых могут применяться такие правовые нормы и их комбинации. К числу проблемных правовых норм земельного права относится правовая норма пп. 4 п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ, которая была введена в действие с 1 марта 2015 года в рамках последней крупной земельной реформы.
Первая редакция вышеуказанной правовой нормы предписывала, что в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами, образование земельных участков осуществляется исключительно в соответствии с проектом межевания территории. Данное правило стало неприятной неожиданностью, прежде всего, для собственников тех индивидуальных жилых домов, под которыми были не сформированы земельные участки. В случае, если в границах элемента планировочной структуры находились существующие многоквартирные дома, данная группа граждан была лишена возможности образовать и приобрести земельные участки под своими объектами, приходилось дожидаться утверждения документации по планировке территории – проекта межевания.
Осознав, что рассматриваемая правовая норма создаёт на практике значительные препятствия для реализации гражданами своих прав на оформление земельных отношений, Федеральным законом от 27.06.2019 № 151-ФЗ в пп. 4 п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ были внесены важные изменения, в соответствии с которыми отныне правило данной статьи не распространяется на случаи образования земельных участков под существующими объектами недвижимости, принадлежащими на праве собственности.
Вместе с тем, такого рода уступка со стороны законодателя не привела к полному устранению проблем, возникающих в практике применении этой правовой нормы. Чтобы более подробно разобраться в вопросе сперва обратимся к понятийному аппарату.
Так, в правовой норме пп. 4 п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ упоминается понятие «элемент планировочной структуры». Рассмотрим содержание этого понятия.
Согласно п. 35 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ элемент планировочной структуры – часть территории поселения, городского округа или межселенной территории муниципального района (квартал, микрорайон, район и иные подобные элементы). В этом же подпункте содержится указание на то, что виды элементов планировочной структуры устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
На сегодняшний день виды элементов планировочной структуры установлены Приказом Минстроя России от 25.04.2017 № 738/пр «Об утверждении видов элементов планировочной структуры», в соответствиии с которым элементами планировочной структуры являются район, микрорайон, квартал, территория общего пользования, территория садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, территория транспортно-пересадочного узла, территория, занятая линейным объектом и (или) предназначенная для размещения линейного объекта.
Применительно к городу Калининграду виды элементов планировочной структуры определены в п. 1.2.6. Положения «О порядке присвоения наименований элементам планировочной структуры, элементам улично-дорожной сети городского округа «Город Калининград», их изменения и аннулирования», утвержденного Решением городского Совета депутатов Калининграда от 07.02.2018 № 5. Согласно нему к элементам планировочной структуры относятся вал, зона (массив), квартал, месторождение, микрорайон, набережная, остров, парк, порт, район, сад, сквер, территория, территория садоводческих (огороднических, дачных) некоммерческих товариществ, территория садоводческих (огороднических, дачных) потребительских кооперативов, территория садоводческих (огороднических, дачных) некоммерческих партнерств, территория товариществ собственников недвижимости.
Принимая во внимание, что на практике муниципальные чиновники Калининграда весьма часто отождествляли элемент планировочной структуры с кадастровым кварталом, исключительно важное значение имеют разъяснения, данные Минэкономразвития России в письме от 06.03.2018 № Д23и-1133.
Минэкономразвития отчётливо указало, что кадастровый квартал элементом планировочной структуры не является.
В этом же письме содержится ещё одно важное разъяснение – Минэкономразвития России пояснил, что положения подпункта 4 пункта 3 статьи 11.3 Земельного кодекса РФ, предписывающие образование земельных участков исключительно в соответствии с проектом межевания территории, подлежат применению в том случае, если в границах элемента планировочной структуры расположено более одного многоквартирного дома.
Теперь нам следует с позиции ситуационного подхода смоделировать наиболее актуальные ситуации, возникающие на практике, чтобы детально разобраться в вопросе, на основании какого документа должно проходить образование земельного участка – на основании проекта межевания или схемы расположения земельного участка на КПТ.
Ситуация № 1. Задача состоит в образовании земельного участка под существующим жилым домом в границах элемента планировочной структуры, в котором расположены существующие многоквартирные дома.
Эта ситуация является самой простой. Вне зависимости от количества существующих многоквартирных домов и вне зависимости от наличия проекта межевания, под существующим жилым домом земельный участок может быть образован на основании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории (далее по тексту – схема).
Ситуация № 2. Задача состоит в образовании земельного участка под строительство индивидуального жилого дома в границах элемента планировочной структуры, в котором расположено более одного многоквартирного дома.
Очевидно, что в этой ситуации исключение из правила, установленного пп. 4 п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ, не применяется. При наличии более одного многоквартирного дома земельный участок может быть образован только на основании проекта межевания территории, утверждённого органом местного самоуправления или другим публичным субъектом. В случае, если в границах элемента планировочной структуры находится только один многоквартирный дом, земельный участок может быть образован на основании схемы.
Именно поэтому гражданам, которые заинтересованы в приобретении земельных участков для индивидуального жилищного строительства, во избежание неоправданных расходов, сопряжённых с изготовлением схем, следует внимательно проверить территорию соответствующего элемента планировочной структуры на наличие многоквартирных домов.
Ситуация № 3. Задача состоит в образовании земельных участков под существующим многоквартирным домом.
В этой ситуации следовало бы применять правило п. 2 ст. 6 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ “О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации”, которая гласит о том, что «… до вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений в случае, если застроенные территории не разделены на земельные участки, границы земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, устанавливаются посредством подготовки проектов планировки территорий и проектов межевания территорий…».
На территории Российской Федерации действует необходимый технический регламент по строительству зданий, который утверждён Федеральным законом от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Поскольку необходимый технический регламент всё-таки принят, то вне зависимости от того, размежёван ли кадастровый квартал или нет, формально, если следовать тексту рассматриваемой правовой нормы, формирование земельного участка под существующим многоквартирным домом должно осуществляться на основании проекта межевания территории.
Вместе с тем, такого рода толкование закона было опровергнуто Верховным судом РФ в Определении от 20.02.2019 № 89-КГ18-20, в котором был сформулирован чрезвычайно важный вывод о том, что «… отсутствие утвержденного проекта планировки территории не является основанием для отказа гражданам в реализации их права на формирование земельного участка».
В эту судебную практику полностью укладывается решение Ленинградского районного суда г. Калининграда от 07.08.2020 по административному делу № 2а-2412/2020, которым был признан незаконным отказ администрации ГО «Город Калининград» в образовании под многоквартирным домом единого земельного участка путём утверждения схемы объединения четырёх земельных участков, образующих придомовую территорию.
Таким образом, в соответствии со сложившейся в России судебной практикой отсутствие проекта межевания территории не может являться препятствием для образования земельных участков под многоквартирными домами на основании схемы.
Ситуация № 4. Задача состоит в образовании земельных участков под строительство многоквартирных домов
В тех случаях, когда строительство многоквартирного дома осуществляется в рамках деятельности по комплексному развитию территории (глава 10 Градостроительного кодекса РФ), образование земельных участков под будущими многоквартирными домами возможно исключительно в соответствии с проектом межевания постольку, поскольку в соответствии с пп. 1 п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ раздел исходного земельного участка, предоставленного для комплексного развития территории, возможен только на основании проекта межевания. Аналогичные рекомендации содержатся и в п. 8 Приказа Минстроя России от 07.03.2019 N 153/пр
«Об утверждении методических рекомендаций по проведению работ по формированию земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома», согласно которому «Образование земельных участков под многоквартирными домами, расположенными в границах территорий, на которых в соответствии с правилами землепользования и застройки предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию, в том числе развитию застроенных территорий, комплексному развитию территорий по инициативе их правообладателей или органов местного самоуправления, рекомендуется осуществлять на основании утвержденного в отношении такой территории проекта межевания и (или) проекта планировки территории …».
Как быть в тех случаях, когда строительство многоквартирного дома ведётся не в рамках комплексного развития территорий? Вопрос действительно крайне злободневный и ответ на него выглядит следующим образом. В том случае, если не утверждён проект межевания территории, образование земельного участка осуществляется на основании схемы. Приобрести земельный участок под строительство многоквартирного дома застройщик можно только на торгах. Строительство многоквартирных домов может вестись только на землях населённых пунктов. При этом абз. 2 пп. 1 п. 4 ст. 39.11 Земельного кодекса РФ, которой урегулирован порядок приобретения земельных участков по итогам торгов, предусматривает, что в целях проведения аукциона не допускается образование земельных участков на основании схемы, если запрошенный земельный участок находится на землях населённых пунктов. Таким образом, условием приобретения на аукционе земельного участка под строительство многоквартирного дома в обязательном порядке является наличие проекта межевания, предусматривающего формирование соответствующего земельного участка.
Следовательно, образование земельного участка под строительство многоквартирного дома возможно только на основании проекта межевания.
Таковы наиболее актуальные ситуации, сопряжённые с образованием земельных участков в границах тех территорий городов, в которых расположены многоквартирые дома. Знание этих ситуаций позволяет минимизировать юридические ошибки и уберечь себя от неоправданных денежных расходов, сопряжённых с формированием участков.