Обзор масштабных изменений в Федеральный закон о садоводстве и огородничестве

14 июля 2022 года вступили в силу масштабные поправки в Федеральный закон от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которые были введены в связи с принятием Федерального закона от 14.07.2022 № 312-ФЗ. Отмечу, что, несмотря на существенный удельный вес введённых в действие новых правовых норм, в содержательном плане изменилось не так уж многое – большинство изменений носит методологический характер, законодатель словно несколько «причесал» Федеральный закон от 29.07.2017 № 217-ФЗ, в то время как в алгоритмическом плане многое осталось прежнем. В настоящей заметке мне хотелось бы тезисно осветить только те нововведения, которые имеют отношение к сфере землепользования и застройки в границах СНТ.

1. Территория садоводства отныне официально позиционируется в качестве элемента планировочной структуры

Законодатель по-новому сформулировал дефиницию территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд (п. 8 ст. 3 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ), определив её как «территорию, представляющую собой элемент планировочной структуры, в границах которой граждане осуществляют ведение садоводства или огородничества для собственных нужд». Нововведение заключается в том, что отныне территория садоводства официально считается элементом планировочной структуры. Тем самым был наведён мост между рассматриваемой правовой нормой и Приказом Минстроя РФ от 25 апреля 2017 года № 738/пр «Об утверждении видов элементов планировочной структуры», в соответствии с которым территория ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд была признана элементом планировочной структуры ещё в начале 2019 года. Наделение территории ведения садоводства или огородничества статусом элемента планировочной структуры также отражает подходы, заложенные в Градостроительном кодексе РФ применительно к процессу утверждения документации по планировке территории – так, в соответствии с п. 1 ст. 41.1 Градостроительного кодекса РФ подготовка документации по планировке территории, к которой, как известно, относится проект планировки и проект межевания, осуществляется в отношении одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры. Таким образом, закладывая подход, в соответствии с которым границы территории ведения садоводства или огородничества определяются документацией по планировке территории, законодатель стремился к методологическому выравниванию положений Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ и Градостроительного кодекса РФ.

2. Документом, определяющим местоположение территории садоводства или огородничества, является проект межевания территории

Федеральный закон от 29.07.2017 № 217-ФЗ дополнен имеющей большую содержательную нагрузку статьёй 4.1, правовые нормы которой имеют немалое методологическое значение. В соответствии с п. 3 ст. 4.1 определено, что местоположение территории садоводства или огородничества определяется проектом межевания территории. Важность этой правовой нормы сложно переоценить. Ранее действовавшая редакция Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ в переходных положениях (п. 28 ст. 54) определяла, что границы территории ведения гражданами садоводства или огородничества определяются документацией по планировке территории, однако при этом не конкретизировалось, какой именно документ определяет границы такой территории – проект планировки или проект межевания. Эта норма (п. 28 ст. 54) сохранилась и в новой редакции закона, однако отныне законодатель чётко установил, какой именно вид документации по планировке территории определяет границы садоводческих или огороднических товариществ.

Отметим, что, как уже было отмечено ранее, в новой редакции Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ сохранилась правовая норма п. 28 ст. 54, в соответствии с которой границы «старых» садовых и огороднических товариществ определяются либо проектом организации и застройки, либо в соответствии с границами земельного участка, отведённого садоводческому или огородническому товариществу до вступления в силу Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Вместе с тем, «старые» товарищества также могут воспользоваться положениями рассматриваемой правовой нормы п. 3 ст. 4.1 с тем, чтобы установить новое местоположение границ территории ведения садоводства или огородничества.

В контексте анализируемой правовой нормы следует также отметить, что разработку проекта планировки в отношении территории ведения гражданами садоводства или огородничества законодатель рассматривает в качестве факультативной меры – в п. 3 ст. 4.1 прямо закреплено, что «…разработка проекта планировки территории садоводства или огородничества не требуется, но может быть осуществлена по решению общего собрания членов товарищества».

Большое практическое значение имеет указание в п. 3 ст. 4.1 на то, что до своего утверждения проект межевания территории, определяющий границы ведения территории садоводства или огородничества, должен быть обязательно одобрен общим собранием. До 14 июля 2022 года необходимость одобрения проекта межевания и проекта планировки общим собранием была закреплена только в пп. 9 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ, то есть в правовой норме, которая устанавливает компетенцию общего собрания садоводческого или огороднического товарищества. В этом плане вынос рассматриваемого принципа в начало Федерального закона вызывает одобрение.

3. Формирование садовых и огородных земельных участков из публичной собственности отныне осуществляется только на основании проекта межевания

И это действительно наиболее резонансное нововведение из числа вступивших в силу с 14 июля 2022 года. Правовая норма, устанавливающая, что образование земельных участков из земель публичной собственности осуществляется в соответствии с проектом межевания, размещена в п. 2 ст. 23 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ. Если раньше исключительно в соответствии с проектом межевания в границах СНТ или ОНТ осуществлялось образование земельных участков общего пользования, то отныне это правило распространяется и на земельные участки, используемые для индивидуального ведения садоводства и огородничества. В этом отношении теперь рассматриваемая правовая норма идеально сочетается с пп. 2 п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ, которая гласит о том, что исключительно в соответствии с проектом межевания осуществляется образование земельных участков из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому товариществу. Раньше такого идеального сочетания не было, поскольку, несмотря на наличие правовой нормы пп. 2 п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ, земельные участки, не являющиеся земельными участками общего пользования, часто по-прежнему формировались в соответствии со схемами расположения земельных участков на кадастровом плане территории.

Каковы последствия этого нового подхода? Надо учитывать, что в границах многих СНТ или ОНТ по-прежнему существует большое количество несформированных земельных участков, то есть участков, которые распределены их владельцам решением общего собрания или проектом организации и застройки, но по каким-то причинам не поставлены на кадастровый учёт. Такие земельные участки могут быть приобретены в собственность за плату или в собственность бесплатно. Несколько забегая вперёд, считаю необходимым отметить, что правовые нормы п.п. 2.7-2.8 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ, которым установлено право приобрести земельный участок в собственность бесплатно при наличии ряда обязательных условий, не претерпели существенных изменений, и для таких случаев право приобретения земельных участков на основании схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории сохранено, то есть проект межевания не требуется. Так вот, формально, исходя из отныне действующего правового регулирования, формирование земельных участков из публичной собственности с целью их приобретения в собственность за плату или в аренду будет возможным только в соответствии с проектом межевания, утверждённым в отношении территории садоводческого или огороднического товарищества. Данное обстоятельство означает, во-первых, то, что в ближайшее время многие СНТ и ОНТ будут вынуждены озаботиться изготовлением проектов межевания, во-вторых, исполнители, которые будут заниматься изготовлением проектов межевания территорий, должны будут провести кропотливую работу по изучению старых инвентаризационных схем СНТ и ОНТ, поскольку соблюдение прав и законных интересов граждан, которыми земельные участки распределены, но ещё не сформированы, может быть достигнуто только в том случае, если конфигурация границ земельных участков по проекту межевания будет соответствовать конфигурации землепользований, фактические границы которых фиксировались в этих разного рода инвентаризационных планах. Впрочем, по соглашению между отдельными садоводами, ради удобства, несомненно будет допускаться формирование земельных участков с отступлением от границ первичных землепользований.

Впрочем, все проблемы, обусловленные переходом на «новые рельсы», а именно в связи с введением подхода по формированию земельных участков на основании проекта межевания территории, актуальны только для старых СНТ или ОНТ, то есть тех, которые формировались в период действия Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» или до вступления его в силу. Новые СНТ и ОНТ, образуемые по действующему законодательству, будут изначально формироваться с прицелом на утверждение проекта межевания территории. То есть если раньше единый землеотвод, предоставленный СНТ или ОНТ, межевался на основании проекта организации и застройки или прочих документов, то теперь «нарезка» территории СНТ или ОНТ будет с самого начала проводиться на основании проекта межевания, в связи с чем целый ворох проблем, характеризующий «старые» общества, отпадает в принципе.

4. В случае, если вспомогательный вид разрешённого использования земельного участка предусматривает это, на садовых и огородных земельных участках допускается выращивание сельскохозяйственной птицы и разведение кроликов

Предыстория этого вопроса уходит своими корнями в 2020 год, когда Конституционным судом РФ было вынесено постановление от 16.10.2020 № 42-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки М.Г.Анциновой».

Поводом к обращению в Конституционный суд РФ гражданки М.Г. Анциновой послужило то, что она была привлечения органом государственного земельного надзора (Росреестр) к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ за использование земельных участков не в соответствии с разрешенным использованием в связи с тем, что на своих земельных участках, сформированных под обслуживание жилого дома, она содержала и разводила сельскохозяйственных животных. По мнению Росреестра, со стороны М.Г. Анциновой имело место административное правонарушение, поскольку вид разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство» не предусматривает разведение сельскохозяйственных животных. Позиция М.Г. Анциновой состояла в том, что деятельность по разведению сельскохозяйственных животных является законной, поскольку она охватывается вспомогательными видами разрешенного использования, предусматривающими допустимость размещения на земельном участке разного рода хозяйственных построек.

При вынесении постановления по делу Конституционный суд РФ констатировал наличие в стране разных подходов к пониманию допустимости совершения на земельном участке определённых действий в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования земельного участка. Согласно первому подходу правомерность совершения действий, соответствующих вспомогательному виду разрешённого использования земельного участка, может быть обеспечена лишь в том случае, если Росреестром по заявлению правообладателя земельного участка в ЕГРН внесены сведения о вспомогательном виде разрешённого использования, то есть в дополнение к основному виду разрешённого использования. В соответствии со вторым подходом внесение в ЕГРН сведений о вспомогательном виде разрешённого  использования не требуется, а, в свою очередь, совершение действий, соответствующих вспомогательному виду разрешённого использования, допускается при условии, что земельный участок используется его владельцем в соответствии с основным видом разрешённого использования, то есть основной вид разрешённого использования земельного участка легализовывает вспомогательный вид разрешённого использования.

В итоге постановлением Конституционного суда РФ от 16.10.2020 № 42-П ст. 8.8 КоАП РФ была признана не соответствующей Конституции РФ, а на законодателя была возложена обязанность внести в законодательство необходимые изменения.

При конструировании содержания правовой нормы п. 4 ст. 23 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ предпочтение, по всей видимости, было отдано подходу, в соответствии с которым основный вид разрешённого использования земельного участка не может по умолчанию легализовать вспомогательные виды разрешённого использования – в частности, законодатель предусмотрел, что использование садового или огородного земельного участка для выращивания для собственных нужд сельскохозяйственной птицы и кроликов допустимо лишь в том случае, если градостроительный регламент для территориальной зоны, в которой расположено СНТ или ОНТ, прямо предусматривает вспомогательный вид разрешённого использования земельного участка, допускающий выращивание сельскохозяйственной птицы или разведение кроликов. Таким образом, правообладателям садовых и огородных земельных участков придётся вникать в содержание градостроительного регламента, а ссылки на то, что в соответствии со вспомогательным видом на земельном участке разрешено возведение хозяйственных построек, не будут являться правильным аргументом в споре.

5. По решению общего собрания на земельном участке общего пользования допускается возведение некапитальных сооружений или нестационарных торговых объектов для реализации сельскохозяйственной продукции, выращенной членами СНТ или ОНТ

Очень важная законодательная новелла, помещенная в п. 6 ст. 24 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ. Если раньше земельные участки общего пользования допускалось использовать исключительно для проходов и проездов, а также нужд правления СНТ, связанных с обеспечением в границах территории ведения садоводства или огородничества необходимого порядка, то отныне членам СНТ или ОНТ по сути, в случае наличия решения общего собрания, на земельном участке общего пользования разрешено торговать своей сельхозпродукцией и возводить для этого некапитальные постройки. Особенно важным представляется указание в законе на допустимость размещения нестационарных торговых объектов – так называемых «НТО», то есть некапитальных киосков и павильонов, которые до настоящего времени разрешалось устанавливать только на территории общего пользования при условии вхождения места размещения НТО в схему размещения нестационарных торговых объектов, утверждённую органом местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (пп. 6 п. 1 ст. 39.33, ст. 39.36 Земельного кодекса РФ).

6. Механизм бесплатного предоставления в собственность земельного участка, предусмотренный п.п. 2.7-2.10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», не претерпел существенных изменений, но возможность такого предоставления продлена

Возможность гражданина-члена СНТ или ОНТ приобрести в собственность бесплатно земельный участок, распределённый ему и образованный из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому товариществу до 10 ноября 2001 года, продлена до 1 марта 2031 года, хотя в остальном рассматриваемый механизм не претерпел существенных изменений. Следует отметить, что если в целом теперь действует правило, согласно которому новые земельные участки из публичной собственности в границах СНТ или ОНТ формируются на основании проекта межевания, то формирование земельного участка с целью его бесплатного предоставления в собственность по-прежнему допускается на основании схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории.

7. Некоторые земельные участки садоводческого назначения могут быть расположены на землях сельскохозяйственных угодий

Концепция Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ такова, что садоводческие или огороднические товарищества могут быть созданы на землях населённых пунктов или на землях сельскохозяйственного назначения (п. 2 ст. 4.1). Однако, возможность создания СНТ или ОНТ на землях сельскохозяйственного назначения не распространяется на сельскохозяйственные угодья, то есть наиболее ценные земли сельскохозяйственного назначения (п. 1 ст. 79 Земельного кодекса РФ), которые подлежат приоритетной защите – п. 6 ст. 79 Земельного кодекса РФ напрямую гласит о том, что «… сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке». Анализируемым нами Федеральным законом от 14.07.2022 № 312-ФЗ земельные участки садоводческого назначения, фактически расположенные в границах сельскохозяйственных угодий, частично амнистированы – введённый в действие п. 31 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» напрямую предусматривает, что «… положения п. 6 ст. 79 Земельного кодекса Российской Федерации не распространяются на земельные участки, в отношении которых до 1 января 2019 года в предусмотренном в соответствии с законом или иными нормативными правовыми актами порядке был установлен вид разрешенного использования, предусматривающий возможность ведения гражданами садоводства для собственных нужд». Из этой правовой нормы следует, что садовые земельные участки, в отношении которых до 1 января 2019 года был установлен вид разрешённого использования «ведение садоводства» (п. 13.2 классификатора видов разрешённого использования земельных участков) и которые расположены на землях сельскохозяйственного назначения в границах сельскохозяйственных угодий, можно продолжать использовать для ведения садоводства и, такие участки, следовательно, могут оставаться в границах садоводческих товариществ. На огородные земельные участки рассматриваемая правовая норма не распространяется.

Таковые основные законодательные новеллы, введённые в действие с 14 июля 2022 года Федеральным законом от 14.07.2022 № 312-ФЗ.