Земельный участок, образуемый путём перераспределения, выходит за границы садового товарищества: есть ли смысл бороться дальше?
В статьях, публикуемых на моём сайте, ранее неоднократно разбирались тонкие моменты, имеющие отношение к ситуациям, связанным с перераспределением земельных участков. Это вполне закономерно, поскольку перераспределение относится к числу процедур, наиболее востребованных населением нашей страны. Поводом к написанию настоящей статьи послужила новая для меня ситуация, с которой мне довелось столкнуться при юридическом сопровождении процедуры перераспределения земельного участка, расположенного в одном из садоводческих товариществ Зеленоградского городского округа.
Собственник садового земельного участка, расположенного у границы садового товарищества, изъявил желание увеличить размер своего землепользования путём перераспределения своего земельного участка с прилегающими землями, находящимися в неразграниченной государственной собственности. В ходе предварительной юридической проработки ситуации имело место ознакомление с картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Зеленоградского городского округа, в соответствии с которой присоединяемая территория относится к той же территориальной зоне (зона садоводства), что и исходный земельный участок. Таким образом, достоверно исключалось такое основание для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории как пересечение образуемым земельным участком границ территориальных зон (п. 7 ст. 11.9, пп. 3 п. 16 ст. 11.10 Земельного кодекса РФ). Отсутствие каких-либо проблем в будущем выявило и ознакомление с картой функционального зонирования в составе Генерального плана Зеленоградского городского округа – исходный земельный участок и присоединяемая территория относились к одной и той же функциональной зоне. Правило о непревышении предельных максимальных размеров земельных участков, образуемых для садоводства, также выполнялось. Также не было выявлено пересечение присоединяемой территории с земельным участком общего пользования садового товарищества, который был образован под проходы и проезды.
Единственное, что внушало поводы для беспокойства, так это то, что присоединяемый участок попадал в границы территории, опоясывающей садоводческое товарищество, в пределах которой представлялось бы возможным образовать ещё один земельный участок общего пользования, то есть, иными словами, образование земельного участка путём перераспределения означало бы явное отступление от естественной геометрии границ земельных участков и с точки зрения конфигурации выделило бы данный земельный участок среди других участков, предназначенных для ведения индивидуального садоводства. Как выяснилось в последующем, именно данное обстоятельство и стало причиной пробуксовывания всей операции.
После того как кадастровым инженером была подготовлена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории, образуемого путём перераспределения, данная схема была направлена на утверждение в администрацию Зеленоградского городского округа. По результатам рассмотрения заявления в утверждении схемы было отказано в связи с тем, что границы земельного участка, образуемого путём перераспределения, выходят за границы садового товарищества, которые установлены проектом организации и застройки СНТ. Законен для такой отказ? Мне думается, что законен. В рамках юридического анализа нам сперва необходимо разобраться в том, что такое проект организации и застройки СНТ.
Если обратиться к первым редакциям Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», утратившего силу с 1 января 2019 года, мы выясним, что проект организации и застройки выступал в качестве основного градостроительного и землеустроительного документа садового товарищества.
По смыслу пп. 6 п. 2 ст. 28 Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ именно проект организации и застройки, который утверждался органом местного самоуправления (п. 3 ст. 32 Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ), выступал документом, в соответствии с которым осуществлялось межевание садового товарищества – образование земельных участков путём раздела землеотвода, который изначально предоставлялся товариществу в бессрочное пользование. В соответствии с более поздними редакциями рассматриваемого закона образование земельных участков, которые предоставлялись членам СНТ в собственность или аренду, осуществлялось в соответствии с проектом организации и застройки.
Разработка и вынос в натуру проекта организации и застройки было непременным условием допуска членов СНТ к возделыванию предоставленных им садовых земельных участков (п. 2 ст. 32 Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ).
Изначально исключительно в соответствии с проектом организации и застройки допускалось возведение в границах садового товарищества строений и сооружений, при этом проектом организации и застройки определялись размеры сооружений, возводимых на земельных участках членами СНТ (ст. 34 Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ).
В более поздних редакциях Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ проект организации и застройки выполнял функцию документа, устанавливающего распределение садовых участков членам СНТ (п. 4 ст. 28 Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ).
Разработка и утверждение проектов организации и застройки допускалась до 1 января 2018 года (п. 8 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»). При этом до 1 января 2020 года проект организации и застройки имел статус документа, на основании которого допускался раздел первичного землеотвода, выделенного садоводческому товариществу, наличие проекта организации и застройки избавляло в ходе осуществления межевания садового товарищества от принятия проекта планировки и проекта межевания (п. 9 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ).
Таким образом, проект организации и застройки, утверждение и разработка которых больше не допускается, выступал одновременно в качестве градостроительной и землеустроительной документации, имея силу, если сопоставлять с современной документацией, проекта планировки и проекта межевания территории.
В чём заключается основное значение проекта организации и застройки в наше время? Дело в том, что в соответствии с п. 28 ст. 54 ныне действующего Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который вступил в силу с 1 января 2019 года, проект организации и застройки выступает одним из документов, которым обозначаются границы садовых товариществ, созданных до вступления в силу Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ (если проект организации и застройки отсутствует, то границы СНТ определяются в соответствии с документом, которым земельный участок был изначально предоставлен садовому товариществу в период действия Федерального закона от от 15.04.1998 № 66-ФЗ). Таким образом, ныне действующий Федеральный закон от 29.07.2017 № 217-ФЗ наделил проект организации и застройки СНТ новой ранее не имевшейся у него функцией – функцией документа, определяющего границы территории СНТ.
Итак, в той юридической ситуации, в которой мне довелось оказаться, отказ органа местного самоуправления в утверждении схем обосновывался выходом образуемого земельного участка за границы садового товарищества, установленные проектом организации и застройки, который, как мы только что выяснили, является документом, подтверждающим границы территории СНТ, образованных до 1 января 2019 года.
Имеется ли судебная перспектива обжалования такого отказа в порядке административного судопроизводства, когда непосредственно норм закона, запрещающих перераспределение в случае выступания границ образуемого в порядке перераспределения земельного участка за пределы СНТ, не существует? И действительно, подвести отказ в утверждении схемы в такой ситуации под какую-либо норму закона не представляется возможным. Одним из направлений для поиска стало бы обращение взора к пп. 4 п. 16 ст. 11.10 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории не может быть утверждена в случае её противоречия землеустроительной документации. Виды землеустроительной документации определены в ст. 19 Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве», однако проект организации и застройки СНТ нормами этого закона к землеустроительной документации не отнесён. Альтернативным направлением для поиска могло бы стать обращение к требованиям к образуемым земельным участкам, которые сформулированы в ст. 11.9 Земельного кодекса РФ. Так, например, в силу п. 6 ст. 11.9 Земельного кодекса РФ не допускается образование земельных участков, если таковое приводит, в том числе, к … изломанности границ и другим препятствующим рациональному использованию земель недостаткам. Однако, со всей очевидностью, эти формулировки носят очень умозрительный характер, в связи с чем оставляют правоприменителю очень широкий диапазон для усмотрения.
Доподлинно известно, что в сфере земельных отношений иногда складываются обычаи правоприменения, которые обуславливает возникновение специальных непредусмотренных законодательством оснований для отказа в предоставлении земельных участков как, например, в ситуации, когда площадь земельного участка, затребованного для предоставления под существующий объект недвижимости, несоразмерно превышает площадь расположенных на нём объектов (этой ситуации посвящена одна из статей, опубликованных на моём сайте).
К настоящему моменту мне удалось найти только один судебный акт, в котором затрагивается проблематика, обозначенная в настоящей статье – кассационное определение Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 20.01.2001 по делу № 88А-614/2021. К слову, в этом судебном акте суд хоть и затрагивает такой момент как выход образуемого в результате перераспределения земельного участка за пределы СНТ, но центр тяжести всё же смещён на другие обстоятельства, которые также послужили основаниями для отказа в заключении соглашения о перераспределении земель. В остальном интернет-источники в высшей степени разрозненны и спорадичны, в связи с чем настоящая статья является первой публикацией такого рода, в которой затронута рассматриваемая проблематика. В целом же, если доверять интуиции, я полагаю, что отказ органа местного самоуправления законен, однако добиться ясности в обозначенном вопросе можно лишь методом проб и ошибок, то есть путём оспаривания отказа в утверждении схемы. В случае если мне экспериментальным методом удастся прийти к какому-либо результату, я обязательно поделюсь своим опытом с читателями моего сайта.