Законодатель вводит в действие специальную процедуру согласования для устранения пересечений границ территориальных зон и границ земельных участков

После окончания зимних праздников мне наконец-то представилась возможность проанализировать поправки в земельное законодательство и законодательство в сфере недвижимости, которые были внесены в связи с принятием Федерального закона от 4 августа 2023 года № 438-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Размах новелл действительно удивляет – речь, несомненно, идёт о самых крупных поправках в законодательство в сфере недвижимости за весь 2023 год. Федеральный закон № 438-ФЗ содержит очень большое количество новелл, но их центр тяжести однозначно смещён в сторону установления механизма, который направлен на устранение пересечений границ территориальных зон, которые, как известно, устанавливаются правилами землепользования и застройки, и границ земельных участков. Отмечу, что правовые нормы, в которых закреплены вводимые в действие законодательные новеллы, изложены весьма непростым языком, из-за чего допускают множество толкований, и для того, чтобы добиться их однозначного чёткого понимания, требуется доскональная разборчивость в кадастровом деле, которой я в полной мере не обладаю. Однако, надеюсь, что размышления, изложенные в настоящей заметке, позволят сложить представление о сути вступающих в силу нововведений – поправки, которые будут рассмотрены сегодня, вступают в силу с 1 февраля 2024 года.

Для устранения впредь недомолвок следует отметить, что всё написанное в настоящей статье применительно к вопросу об устранении пересечений границ территориальных зон и границ земельных участков полностью актуально и для случаев устранения пересечений между границами земельных участков и границами населённых пунктов. Акцент на устранении пересечений между границами территориальных зон и границами земельных участков сделан лишь постольку, поскольку именно такие пересечения наиболее часто выявляются на практике.

Отмечу, что в настоящей заметке будет рассмотрен не только сам базовый механизм устранения пересечений между границами территориальных зон и границами земельных участков, но и опции, разработанные для случаев, когда такого рода пересечение устраняется в ходе реализации процедуры уточнения местоположения границ (декларативного) земельного участка и процедуры исправления реестровой ошибки в местоположении границ земельного участка. Однако, начать обзор необходимо всё-таки с базового механизма.

1. Необходимо напомнить, что в соответствии с действующими нормами земельного (п. 7 ст. 11.9 Земельного кодекса РФ) и градостроительного права (п. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ) не допускается образование новых земельных участков в случае пересечения их границ с границами территориальных зон. Исключение из этого правила сделано только для земельных участков, которые образуются в целях осуществления пользования недрами, строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов, их неотъемлемых технологических частей, гидротехнических сооружений, а также строительства водохранилищ, иных искусственных водных объектов. Таким образом, по общему правилу, ситуация, при которой имеет место пересечение границ земельных участков и границ территориальных зон, является категорически недопустимой. При этом к настоящему времени в Федеральном законе от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» имеются правовые нормы (п.п. 8, 10 ст. 34), которые предусматривают существование опции, позволяющей органу регистрации прав (Росреестр) устранять пересечение границ териториальных зон и границ земельных участков в порядке межведомственного информационного взаимодействия – в случае если удельная доля площади земельного участка, оказавшегося в границе территориальной зоны (имеется ввиду ситуация, когда граница территориальной зоны «режет» земельный участок), составляет не менее 75 процентов.  Вместе с тем, до настоящего времени порядок реализации данной опции в законодательном плане был абсолютно не проработанным.

Основная суть законодательных новелл применительно к механизму устранения пересечений между границами территориальных зон и границами земельных участков состоит в том, что: 1) правило «75 процентов» заменено на правило «50 процентов» (теперь условием возможности реализации вводимого в действие алгоритма является нахождение в границах территориальной зоны не менее 50 процентов от площади земельного участка, через который проходит граница территориальной зоны), 2) вводится порядок согласования вариантов устранения такого рода пересечения между органами, утвердившими правила землепользования и застройки, и владельцами земельных участков.

Следует учесть, что алгоритм, о котором речь пойдёт дальше, изложен в статье Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ (ст. 34), которой урегулирован порядок межведомственного информационного взаимодействия между Росреестром и органами публичной власти. Кроме того, по смыслу правовых норм п.п. 8, 10.1 ст. 34 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ реализация порядка устранения пересечений может быть инициирована Росреестром на стадии получения от органов публичной власти, утвердивших генеральный план (в случае устранения пересечений с границами населённых пунктов) или правила землепользования и застройки (для случаев пересечения с границами территориальных зон), сведений о границах населённого пункта или территориальной зоны для целей внесения в ЕГРН (реестр границ). Таким образом, если отталкиваться от этих обстоятельств, формально порядок устранения пересечений не может быть инициирован гражданами или органами публичной власти в связи с выявлением существующих, ранее возникших пересечений, то есть не в связи с внесением Росреестром в реестр границ новых сведений о границах населённых пунктов и территориальных зон. Однако, нам известно, что нередко сам порядок межведомственного информационного взаимодействия активизируется вследствие совершения действий заинтересованнами лицами, не имеющих прямого отношения к «межведу»  (например, после получения от арендатора земельного участка заявления об изменении вида разрешённого использования орган местного самоуправления издаёт соответствующее распоряжение, после чего направляет его в порядке межведомственного информационного взаимодействия в Росреестр). Таким образом, я полагаю, что со временем применительно к интересующему нас порядку устранения пересечений правоприменительная практика выработает свои принципы, которые будут предусматривать возможность инициирования процесса по инициативе соответствующих органов публичной власти и правообладателей земельных участков.

Реализация согласовательной процедуры начинается (п. 10.1 ст. 34 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ) с того, что после выявления пересечения будущих границ территориальных зон и границ земельных участков (при условии выполнения правила «75 процентов») Росреестр направляет в орган публичной власти, которым утверждены правила землепользования и застройки, а также в адрес правообладателя соответствующего земельного участка предложения об устранении выявленного пересечения (очевидно, что в ситуации, когда граница территориальной зоны «режет» земельный участок, возможны несколько вариантов устранения такого пересечения). В дальнейшем, в зависимости от действий органа публичной власти и правообладателя земельного участка, которым направлены предложения, согласовательная процедура может развиваться по одному из нескольких сценариев (для согласования предложений предоставляется срок в 30 календарных дней):

1. В случае согласования предложений об устранении пересечений (п. 10.5 ст. 34 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ), полученных из Росреестра, то есть при наиболее благоприятном сценарии, Росреестр вносит в ЕГРН сведения об изменении местоположения границ соответствующей территориальной зоны, приводя таким образом сведения о границах территориальной зоны в соответствие с содержащимися в ЕГРН сведениями о границах земельного участка.

2. В случае если в течение срока, установленного для согласования, ни орган публичной власти, утвердивший правила землепользования и застройки, ни правообладатель земельного участка не отреагировали на направленные им предложения, предложения Росреестра об устранении выявленных пересечений считаются согласованными, после чего Росреестр вносит в ЕГРН сведения об изменении местоположения границ территориальной зоны (п. 10.6 ст. 34 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ).

3. В случае если от органа публичной власти и правообладателя земельного участка поступили предложения, которые отличаются от предложений, поступивших от Росреестра, и которые при этом содержат такое градостроительное решение, которое снова предполагает пересечение границ земельного участка и границ территориальной зоны, первоначальные предложения Росреестра, как и в случае отсутствия реакции на предложения, считаются согласованными, в связи с чем Росреестр вносит в ЕГРН сведения об изменении местоположения границ территориальной зоны (п. 10.6 ст. 34 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ).

4. Если от органа публичной власти, утвердившего правила землепользования и застройки, и от правообладателя земельного участка поступили различные предложения, то Росреестр вносит в ЕГРН сведения об изменении местоположения границ территориальной зоны в соответствии с предложениями органа публичной власти, который утвердил правила землепользования и застройки (п. 10.7 ст. 34 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ). Таким образом, что важно отметить, законодатель установил недвусмысленный приоритет предложений органа публичной власти над предложениями правообладателя земельного участка.

5. Если орган публичной власти и правообладатель земельного участка не согласовывают предложения Росреестра, то есть выражают по ним отрицательную позицию, то Росреестр уведомляет участников согласовательной процедуры о невозможности устранения пересечения границ территориальной зоны и границ земельного участка (п. 10.8 ст. 34 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ). Таким образом, при этом сценарии процедура устранения пересечений прекращается и терпит неудачу.

Таким является в общих чертах механизм согласования вопроса об устранении пересечений между границами территориальных зон и границами земельных участков. Считаю необходимым снова обратить внимание, что данный механизм может быть реализован только в рамках правила «50 процентов». В случае, если удельная доли площади земельного участка, расположенного за границами территориальной зоны, составляет менее 50 процентов, проиллюстрированный нами механизм не может быть реализован.

2. Вводимый в действие Федеральный закон от 4 августа 2023 года № 438-ФЗ закрепляет положение о том, что пересечение границ территориальной зоны и границ земельного участка также может быть устранено в ходе исправления реестровой ошибки в местоположении границ земельного участка (будущая редакция правовой нормы п. 8 ст. 34 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»). Как указано в законе, в результате устранения пересечения изменение местоположения границ территориальной зоны осуществляется «… в соответствии с изменённым местоположением границ земельного участка». Таким образом, можно сделать вывод, что процедура исправления реестровой ошибки в местоположении границ земельного участка является первичной по отношению к процедуре устранения пересечения границ земельного участка и границ территориальной зоны. Также следует учитывать, что объективно не каждая процедура исправления реестровой ошибки может подразумевать устранение такого рода пересечений. О том, что процедура исправления реестровой ошибки приведёт к исправлению пересечения, можно судить только в том случае, если речь идёт реестровой ошибке, которая как раз и заключается в пересечении границ земельного участка и границ территориальной зоны. Между тем, из сопоставления п. 8 ст. 34 и п. 10.10 ст. 34 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ во взаимосвязи между собой можно прийти к выводу, что в правовой норме п. 8 ст. 34 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ подразумевается именно реестровая ошибка, заключающаяся в пересечении границ территориальной зоны и границ земельного участка (в п. 10.10 ст. 34 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ рассматривается реестровая ошибка, когда имеет место пересечения границ территориальной зоны и границ земельных участков, между которыми, в свою очередь, имеется пересечение). Следует подчеркнуть, что, исходя из положений п. 10 ст. ст. 34 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ, рассматриваемая возможность устранения пересечений в связи с исправлением реестровой ошибки также применяется только в рамках правила «50 процентов», то есть если в процессе исправления реестровой ошибки выясняется, что более 50 процентов площади земельного участка находятся за границей территориальной зоны.

3. Как уже можно было догадаться, анализируемый нами Федеральный закон от 4 августа 2023 года № 438-ФЗ вносит опцию (п.п. 2.2-2.4 ст. 43 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ в редакция с 1 февраля 2024 года), которая также в рамках правила «50 процентов» предусматривает возможность устранения пересечений между границами территориальных зон и границами земельных участков в ходе процедуры уточнения местоположения границ декларативного земельного участка. Если в результате установления границ земельного участка в соответствии с одним из источников, предусмотренных законом (документ, подтверждающий право на земельный участок, либо документ, содержащий сведения о границах земельного участка при его образовании, либо исторически сложившиеся границы земельного участка, существующие на местности 15 и более лет), выясняется, что при такой конфигурации границ земельного участка более 50 процентов его площади располагаются за границами территориальной зоны, Росреестр осуществляет (в соответствии с межевым планом) кадастровый учёт такого земельного участка и одновременно приводит границы территориальной зоны в соответствие с границами уточнённого земельного участка. При этом п. 2.4 ст. 43 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ устанавливает специфические обязательные требования к такому выравниванию границ. Следует напомнить, что все рассматриваемые новеллы касаются не только устранения пересечений между земельными участками и территориальными зонами, но и устранения пересечений между земельными участками и границами населённых пунктов. В этой связи необходимо отметить, что те самые специфические требования, которые должны соблюдаться при реализации рассматриваемой опции, в большей степени актуальны именно для процедуры устранения пересечений между границами земельных участков и границами населённых пунктов.

Требования сводятся к тому, что по итогам устранения пересечения земельные участки, не отнесённые к категории земель населённых пунктов (то есть земельные участки, которые отнесены к категориям земель кроме категории «земли населённых пунктов):

– не были включены в границы населённого пункта;

– не располагались в границах территорий, земель, зон, сведения о которых содержатся в ЕГРН и в которых в соответствии с обязательными требованиями не допускается нахождение земельных участков, относящихся к землям отдельных категорий и к земельным участкам с отдельными видами разрешённого использования, а также с учётом видов разрешённого использования земельных участков и их соответствия градостроительным регламентам территориальных зон.

Как мы видим, последнее из условий является крайне сложным для восприятия. Применительно к «зонам» речь, как минимум, идёт о случаях, в которых земельные участки, не отнесённые к категории земель населённых пунктов, не должны располагаться в границах зон с особыми условиями использования территорий исходя из правового режима таких зон, установленных отдельными нормативными правовыми актами. Что касается территорий, до здесь для раскрытия смысла необходимо провести отдельное аналитическое мини-исследование, на ум приходят территории опережающего развития, специальные административные районы, однако их перечень несомненно должен быть более полным. Полагаю, что в ситуации, когда анализируемые законодательные новеллы допускают большое количество толкований, является насущным официальный комментарий Минэкономразвития РФ или Росреестра.

Таков обзор наиболее резонанских новелл, которые вступают в силу через две недели с 1 февраля 2024 года. Федеральный закон от 4 августа 2023 года № 438-ФЗ содержит ещё несколько важных нововведений. Они будут рассмотрены и проанализированы в случае их соответствия формату статей, публикуемых на моём сайте.