Если территориальная зона по ПЗЗ не соответствует функциональной зоне по Генплану, которая не предусматривает возможность возведения ИЖД, отказ в выдаче «разрешения на строительство» ИЖД является обоснованным

Насколько мы помним из истории российского законодательства в сфере недвижимости, до поры до времени владельцы земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства или личного подсобного хозяйства (в границах земель населённых пунктов), желавшие построить на своих земельных участках индивидуальные жилые дома, обязаны были получать разрешение на строительство в общем порядке, то есть были поставлены почти в те же условия, что и владельцы земельных участков, разрешённое использование которых предусматривало возведение объектов нежилого назначения. Употребление в предыдущем предложении слова «почти» обусловлено тем, что с момента введения в действие «дачной амнистии» (Федеральный закон от 30.06.2006 № 93-ФЗ) законодателем для владельцев земельных участков, образованных под индивидуальное жилищное строительство, была предусмотрена определённая «поблажка», которая состояла в том, что для регистрации права собственности на индивидуальный жилой дом застройщики были освобождены от необходимости получения разрешения на ввод в эксплуатацию (п. 4 ст. 8 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» в редакции до 02.08.2019) – регистрация права собственности на индивидуальные жилые дома осуществлялась на основании разрешений на строительство и технических планов. В последующем, в целях упрощения процедуры вовлечения в гражданский оборот объектов индивидуального жилищного строительства законодатель предпринял меры, направленные на облегчение процедуры узаконивания индивидуальных жилых домов, а именно:

– с 4 августа 2018 года в связи с вступлением в силу Федерального закона от 03.08.2018 № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» был введён в действие упрощённый порядок получения эквивалентов «разрешения на строительство» и «разрешения на ввод в эксплуатацию», в частности, речи идёт об уведомительном порядке, при котором перед началом строительства застройщик был обязан направить в орган публичной власти уведомление о планируемом строительстве индивидуального жилого дома, получить согласительное уведомление органа публичной власти о разрешении строительства, а после окончания строительства уведомить орган публичной власти о завершении строительства с тем, чтобы на основании уведомления о соответствии построенного дома параметрам разрешённого строительства запустить процедуру регистрации права собственности на жилой дом;

– со 2 августа 2019 года в связи с вступлением в силу Федерального закона от 02.08.2019 № 267-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» был введён в действие максимально облегчённый порядок узаконивания индивидуальных жилых домов, в соответствии с которым соблюдение уведомительного порядка стало носить факультативный характер (по желанию застройщиков) – регистрация права собственности на ИЖД стала осуществляться только на основании технического плана и правоустанавливающего документа на земельный участок.

Введение облегчённого порядка регистрации прав собственности на индивидуальные жилые дома на основании технического плана не повлекло за собой обессмысливание уведомительного порядка. Многие граждане, желая полностью удостовериться в правомерности строительства жилого дома на конкретном земельном участке, осознавая, что на стадии регистрации права Росреестр оценивает законность возведения объекта по тем же критериям, что и орган публичной власти при рассмотрении уведомления о планируемом строительстве, продолжают обращаться в органы публичной власти, распоряжающиеся находящимися в публичной собственности земельными участками, чтобы получить эквивалент разрешения на строительство – то самое уведомление о соответствии планируемого строительства параметрам разрешённого строительства – и тем самым обезопасить себя, избежать ситуации, при которой затраченные на строительство деньги окажутся выброшенными на ветер.

При введении в действие уведомительного порядка законодателем был установлен исчепывающий перечень оснований (п. 10 ст. 51.1 Градостроительного кодекса РФ) для отказа в выдаче «разрешения на строительство», который оформляется путём направления лицу, обратившемуся в орган публичной власти, так называемого «уведомления о несоответствии». Одним из оснований для отказа выступает несоответствие объекта индивидуального жилищного строительства параметрам разрешённого строительства, установленным правилами землепользования и застройки (пп. 1 п. 10 ст. 51.1 Градостроительного кодекса РФ). Однако, в рассматриваемой правовой норме не упоминается возможность отказа в выдаче уведомления о соответствии в ситуации, когда невозможность возведения объекта индивидуального жилищного строительства обусловлена характеристиками функциональной зоны по генеральному плану конкретного муниципалитета. Можно допустить, что отсутствие такого основания для отказа обусловлено тем, что в силу закона (пп. 2 п. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса РФ) территориальные зоны по правилам землепользования и застройки должны строго соответствовать функциональным зонам по генеральному плану, который по отношению к правилам землепользования и застройки выступает в качестве документа более высокой юридической силы. Таким образом, ситуация, при которой характеристики территориальных зон не сооветствуют характеристикам функциональных зон, является недопустимой. Вместе с тем, юридическая действительность упорно свидетельствует о том, что такие ситуации всё-таки встречаются на практике, в связи с чем иногда органы публичной власти вынуждены отказывать в согласовании строительства ИЖД в связи с невозможностью размещения индивидуального жилого дома в силу характеристик функциональной зоны, что, как мы можем судить, напрямую не предусмотрено законом (п. 10 ст. 51.1 Градостроительного кодекса РФ).

В рассматриваемом контексте нельзя не напомнить о существовании правила, установленного п. 12 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ, согласно которому «утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон». Правило  сформулировано так, будто характеристики функциональных зон никак не влияют на правовой режим расположенных в них земельных участков. Но как обстоит дело на самом деле?

Жительницы Краснодара А.О.М. и Л.В.Г., владеющие земельным участком с видом разрешённого использования «для индивидуального жилищного строительства», обратились в городскую администрацию с направлением уведомления о планируемом строительстве индивидуального жилого дома. Городская администрация строительство не согласовала, руководствуясь тем, что согласно генеральному плану земельный участок расположен в границах общественно-деловой функциональной зоны, в которой не предусмотрено возведение индивидуального жилого дома. Данное решение администрации было оспорено в административном порядке в соответствии с гл. 22 КАС РФ. Суд первой инстанции встал на сторону А.О.М. и Л.В.Г., сославшись в обоснование принятого решения на то, что согласно карте градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки земельный участок расположен в территориальной зоне индивидуальной жилой застройки. Таким образом, имела места та самая ситуация, при которой территориальная зона не была приведена в соответствие с функциональной зоной. Решение Прикубанского районного суда г. Краснодара было обжаловано администрацией в Краснодарский краевой суд, который своим апелляционным определением от 19.08.2021 по делу № 2а-3238/2021 решение суда первой инстанции отменил и в удовлетворении административных исковых требований А.О.М. и Л.В.Г. отказал. При вынесении апелляционного определения Краснодарский краевой суд руководствовался тем, что «частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплён принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития». Кроме того, суд апелляционной инстанции отдал должное тому факту, что в соответствии с Генеральным планом в границах земельного участка, принадлежащего административным истцам, предусматривалось размещение объекта местного значения – детского сада.

Таким образом, суд апелляционной инстанции выразил позицию, в соответствии с которой в ситуации, когда территориальная зона не соответствует функциональной зоне, которая не предусматривает возможность размещения индивидуального жилого дома, отказ в выдаче «разрешения на строительство» является законным даже несмотря на то, что Градостроительный кодекс РФ напрямую не предусматривает соответствующее основание для отказа в согласовании строительства индивидуального жилого дома.

Административные истцы по вышеуказанному делу не смогли склонить чашу весов в свою пользу в судах кассационной инстанции, после чего обратились в Конституционный суд РФ с конституционной жилобой на положения ряда норм Градостроительного кодекса РФ и Земельного кодекса РФ, однака жалоба не были принята к рассмотрению (Определение Конституционного суда РФ от 27.12.2023 № 3536-О/2023 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Гукасовой Людмилы Валерьевны и Макаровой Аксаны Ониковны на нарушение их конституционных прав пунктом 8 статьи 1, статьей 8, частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьей 11 Земельного кодекса Российской Федерации»).

Таким образом, можно прийти к выводу, что правило, установленное п. 12 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ, подлежит ограничительному толкованию, а правовой режим земельного участка во многом определяется, в том числе, и характеристиками функциональных зон, установленных генеральными планом конкретного муниципалитета.