Вспоминаем легендарные решения Конституционного суда РФ: если муниципалитет принял решение предоставить земельный участок многодетной семье, такой земельный участок должен быть заранее обеспечен всей необходимой инфраструктурой

Как бывший чиновник калининградской городской администрации не понаслышке знаю, с какими трудностями сталкиваются муниципалитеты при выполнении плана по предоставлению земельных участков многодетным гражданам. Да что там выполнение плана? Подчас, исходя из реалий нашей земной действительности, даже один-единственный земельный участок предоставить по-человечески с соблюдением всех необходимых норм градостроительного и земельного права – целая проблема.

А ведь массы, которые жаждут получить земельный участок от города в качестве меры социальной поддержки, весьма велики: здесь и многодетные родители («очередники»), и инвалиды да ветераны боевых действий («первоочерёдники»), и «чернобыльцы» с «семипалатинцами» («внеочередники»).

Проблема, обусловленная обилием граждан, имеющих право на приобретение земельных участков в льготном порядке, обостряется нередко возникающей на практике нехваткой свободных участков. Правда, эта проблема была значительно смягчена Конституционным судом РФ в 2008 году в связи с рассмотрением конституционный жалобы жительницы Калининграда, которая в судах общей юрисдикции не добилась понуждения калининградской мэрии к предоставлению для индивидуального жилищного строительства земельного участка с предварительным согласованием места размещения после того, как мэрия отказала в таком предоставлении в связи с отсутствием свободных земельных ресурсов. Тогда, в определении от 21.02.2008 № 121-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Янушкевич Анастасии Семеновны на нарушение ее конституционных прав пунктом 11 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации» Конституционный суд РФ сформулировал важную, неоднократно применявшуюся в дальнейшем в качестве прецедента точку зрения о том, что «…Отсутствие возможности формирования земельного участка для индивидуального жилищного строительства в границах городского поселения может быть обусловлено особенностями развития данного поселения с учетом градостроительных, экологических и иных норм, что само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод заявительницы, перечисленных в жалобе».

Таким образом, ещё 12 лет назад Конституционный суд РФ сформулировал весьма комфортную позицию, которая сводится к фразе: «если свободных участков нет, то власть вам ничего не должна». В принципе, позиция правильная, и лично я её разделяю, ведь мы все прекрасно понимаем, что муниципалитеты существенно различаются в экономическом плане, включая размер земельного фонда.

К слову, надо отметить, что одной лишь вышеуказанной позиции Конституционного суда РФ отнюдь не было достаточно, чтобы «прикрыться», и сдержать напор льготников, которые даже в ситуации отсутствия свободных земель заинтересованы в том, чтобы хоть как-то улучшить своё материальное положение за счет муниципалитета. Именно поэтому совершенно неслучайно, что в конце 2018 года многодетным гражданам, проживающим на территории Калининградской области, была предоставлена возможность вместо земельного участка получить единовременную денежную выплату, а уже в конце 2019 года, когда муниципальные деньги, судя по всему, стали заканчиваться, единовременная выплата была заменена мерой социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен земельного участка (п. 8 ст. 16.1 Закона Калининградской области от 21.12.2006 № 105 «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области» в редакции от 09.12.2019).

Право многодетных граждан на приобретение земельных участков в собственность бесплатно было введено в действие с 01.01.2015 Федеральным законом от 29.12.2014 № 487-ФЗ во исполнение майского Указа Президента РФ В.В. Путина от 07.05.2012 № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг».

При этом следует помнить, что несмотря на ограниченность земельного фонда того или иного муниципального образования, несмотря на существование многовариантных мер социальной поддержки, в пределах страны и области всегда были, есть и будут оставаться люди, которые различным альтернативным мерам социальной поддержки предпочтут получение реального земельного участка.

Однако, как известно, для того, чтобы использовать земельный участок в соответствии с разрешенным использованием, например, для индивидуального жилищного строительства или личного подсобного хозяйства, требуется наличие необходимой инженерной (газо-, тепло-, водо-, электроснабжение) и транспортной инфраструктуры (дороги, разворотные площадки на них). Без инфраструктуры бесплатно полученный земельный участок совершенно неликвиден, по сути представляет собой «кота в мешке».

В этой связи необходимо отметить, что в каждом муниципалитете существуют так называемые расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (далее – расчетные показатели). В границах городского округа «Город Калининград» такие расчетные показатели устанавливаются в тех территориальных зонах, в которых планируется деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории. Расчетные показатели для города Калининграда в настоящее время установлены в ст. 71 Правил землепользования и застройки ГО «Город Калининград». Одновременно существуют общие для города, укрупненные расчетные показатели, именуемые местными нормативами градостроительного проектирования, которые утверждены решением городского Совета депутатов Калининграда от 26.12.2016 № 432, обязательные при разработке документов территориального планирования (например, Генплан) и документации по планировке территории (проект планировки, проект межевания). В случае их противоречия расчётным показателям, утверждённым Правилам землепользования и застройки, приоритет имеют расчётные показатели Правил землепользования и застройки (п. 2 ст. 71 ПЗЗ ГО «Город Калининград»).

При этом в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пп. 4 п. 1, п. 5 п. 1 ст. 16) организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, а также дорожная деятельность как раз-таки отнесены к полномочиям городских администраций – муниципалитетов.

Следует отметить, что до поры до времени предоставление земельного участка муниципалитетом отнюдь не подразумевало неотвратимое обеспечение такого участка инженерной и транспортной инфраструктурой – тем более, что такой диспозиции благоволят по сей день актуальные нормы Земельного кодекса РФ. Напомним, что согласно Земельному кодексу РФ обязательное обеспечение земельного участка инфраструктурой требуется только лишь в случае предоставления земельного участка на аукционе, будь то обычный аукцион, проводимый в в общем порядке согласно ст.ст. 39.11-39.12 Земельного кодекса РФ, будь то аукцион, проводимый в связи с предоставлением земельных участков для индивидуального жилищного строительства, крестьянского фермерского хозяйства, личного подсобного хозяйства или садоводства в порядке, предусмотренном ст. 39.18 Земельного кодекса РФ.

Nota bene: согласно пп. 4 п. 8 ст. 39.11 Земельного кодекса РФ земельный участок не может быть предметом аукциона, если в отношении такого участка отсутствуют положительные технические условия о возможости подключения к сетям инженерной инфраструктуры, которые и делают здание, расположенное на земельном участке, пригодным для его функционирования в соответствии с его назначением.

Вместе с тем, такого рода относительно безоблачное положение дел стало меняться с тех пор, как в некоторых регионах страны суды стали понуждать органы местного самоуправления, предоставляющие земельные участки льготникам, обеспечивать такие земельные участки необходимой инфраструктурой за счет средств муниципального бюджета … при отсутствии в муниципальном бюджете для этого необходимых средств.

Предпосылкой к обращению администрации г. Барнаула Алтайского края в Конституционный суд РФ, определение которого освещается в настоящей статье (Определение Конституционного Суда РФ от 09.11.2017 № 2516-О «По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), как раз-таки послужило то, что многодетные граждане – собственники предоставленных им участков – добились через суд, со ссылкой на процитированные ранее правовые нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», понуждения городской администрации г. Барнаула обустроить дороги и «протянуть сети» до их земельных наделов, после чего администрация г. Барнаула осознала, что реализация такой практики элементарно приведёт к опустошению местного бюджета и решила обратиться в Конституционный суд РФ с жалобой на нарушение своих конституционных прав нормами Федерального закона № 131-ФЗ в той мере, в которой они служат:

• нормативной основой для возложения на городские округа расходов на строительство объектов инженерной инфраструктуры и автомобильных дорог,
• за счет средств местного бюджета на всей территории городского округа, в том числе на предоставленных гражданам земельных участках, – вне зависимости от наличия на этой территории жилых домов, от условий и времени застройки,
• притом что земельные участки предоставляются на основании актов, вынесенных органами государственной власти субъекта РФ в рамках осуществления ими полномочий по предоставлению мер социальной поддержки и при отсутствии принятого в установленном порядке закона, наделяющего органы местного самоуправления соответствующими полномочиями с выделением необходимых для их реализации финансовых и материальных средств.

Рассматривая конституционную жалобу, Конституционный суд РФ установил видимую грань и очертил перечень ситуаций, в которых предоставление земельного участка муниципалитетом сопряжено с последующими обязательными действиями того же муниципалитета по обеспечению участка инженерной и транспортной инфраструктурой. Такими ситуациями являются ситуации предоставления земельных участков льготным категориям граждан в собственность, то есть речь идёт о гражданах, для которое получение земельного участка является мерой социальной поддержки. В частности, КС РФ отметил: «… если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, – иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом».

Из этой позиции Конституционного суда РФ следует выжный вывод о том, что в случае предоставления земельных участков не на льготных условиях, например, в порядке ст. 39.18 Земельного кодекса РФ, в случае, если проведение аукциона не потребуется, орган местного самоуправления не обязан обеспечивать земельный участок необходимой инфраструктурой. Рассматриваемая точка зрения Конституционного суда РФ означает снижение ресурсной нагрузки для органов местного самоуправления.

В дальнейшем, толкуя во взаимосвязи правовые нормы Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Земельного кодекса РФ, Конституционный суд РФ сформулировал ключевый вывод о том, что, раз уж орган местного самоуправления принял решение предоставить земельный участок многодетным гражданам, то непременным условием такого предоставления должна являться оснащённость такого земельного участка необходимой транспортной и инженерной инфраструктурой: «… в системе как прежнего, так и действующего правового регулирования органы местного самоуправления при определении земельных участков для предоставления в установленных субъектом Российской Федерации случаях в собственность гражданам, имеющим трех и более детей (а равно в иных случаях реализации в такой форме государственной поддержки семей, имеющих детей), должны исходить из оснащенности такого земельного участка объектами необходимой инфраструктуры, организация которой возложена, в частности, на органы местного самоуправления городских округов положениями пунктов 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». То есть, иными словами, Конституционный суд РФ признал недопустимой практику предоставления льготным категориям граждан земельных участков, не обеспеченных необходимой инфраструктурой!

Для тех же случаев, когда муниципалитету необходимо, скажем так, «выслужиться» перед руководством и выполнить план по предоставлению земельных участков, но при этом отсутствуют бюджетные средства для «протягивания» сетей и строительства дорог, органу местного самоуправления следует прибегнуть к государственно-муниципальному партнёрству, соглашение о котором должно предусматривать возведение необходимой инфраструктуры за счёт органов государственной власти субъекта Российской Федерации: «… При отсутствии же на территории городского округа земельных участков, отвечающих критериям инфраструктурной пригодности для индивидуального жилищного строительства, не исключается возможность предоставления органами местного самоуправления на основе взаимодействия с органами государственной власти субъекта Российской Федерации в собственность гражданам бесплатно иных находящихся в муниципальной собственности земельных участков, на которых создание объектов необходимой инфраструктуры должно в таких случаях обеспечиваться органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке исполнения полномочий, установленных подпунктами 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». То есть предоставлять участок будет муниципалитет, а строить дороги и тянуть сети – уже субъект федерации.

Именно к этим постулатам и сводятся основные положения Определения Конституционного суда РФ от 09.11.2017 № 2516-О «По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Произведём их кристаллизацию для наилучшего усвоения:

• Если муниципалитет предоставляет земельный участок на льготных условиях, на муниципалитете лежит обязанность обеспечить такой земельный участок необходимой инженерной и транспортной инфраструктурой за счет средств муниципально бюджета (по смыслу Определения Конституционного суда РФ земельный участок должен быть заранее обеспечен такой инфраструктурой за счет средств муниципального бюджета),
• Если земельный участок предоставляется в общем порядке, то есть не на льготных условиях, то организация инфраструктуры не требуется,
• Многодетной семье может быть предоставлен только такой земельный участок, который обеспечен необходимой инфраструктурой,
• Если муниципалитет вынужден предоставить земельный участок для выполнения «плана», но такой земельный участок не обеспечен инфраструктурой из-за отсутствия бюджетных средств, то муниципалитет имеет право прибегнуть к помощи органов государственной власти субъекта Российской Федерации, которые и должны будут взять за себя задачу по организации необходимой инфраструктуры.

Именно в результате вынесения этого Определения Конституционным судом РФ в Калининграде произошли коренные изменения в политике социального обеспечения граждан, имеющих трёх или более детей.

Крайне рекомендую данную статью для чтения всем многодетным гражданам.