Конституционный суд РФ признал, что использование жилых и административных зданий с целью отправления религиозного культа не обязательно свидетельствует об использовании земельных участков, на которых расположены такие здания, не в соответствии с разрешенным использованием
Как уже неоднократно отмечалось нами в ряде предыдущих публикаций, использование земельных участков в соответствии с разрешенным использованием является одной из основных обязанностей их правообладателей. За нарушение этой обязанности, которая закреплена в ст. 42 Земельного кодекса РФ, предусмотрено несколько карательных санкций, одна из которых содержится в весьма часто применяемой на практике ст. 8.8 КоАП РФ.
Как правило, вывод о том, используется земельный участок в соответствии с разрешенным использованием или нет, формулируется контролирующими инстанциями путем сопоставления назначения и наименования объектов капитального строительства, сведения о которых внесены в ЕГРН, и видами разрешенного использования объектов капитального строительства, предусмотренных для соответствующего вида разрешенного использования земельного участка классификатором, утверждённым Минэкономразвития России, а также градостроительным регламентом для конкретной территориальной зоны.
Неустановление такого соответствия в конкретном случае формально позволяет применить санкцию, установленную ст. 8.8 КоАП РФ.
Вместе с тем, с позиции здравого смысла мы признаём, что объекты капитального строительства de facto могут использоваться и используются в различных целях и необязательно согласно разрешенному использованию земельных участков.
Особенно щепетильно вопрос обстоит в случае с жилыми помещениями, в которых отправляются религиозные обряды. И, действительно, разве можно запретить группе адептов какого-либо религиозного течения молиться на дому или в административном здании? Очевидно, что нет. Однако, как относиться контролирующей инстанции к тому, что жилой дом или административное здание de facto используются только или преимущественно для отправления религиозного культа, что приводит к приобретению такими объектами характеристик культового здания религиозной организации? Значимость этих вопросов возрастает при оценке действий религиозных организаций, которые в нашей стране относят к числу «сектантских», и которые по понятным причинам традиционно «ходят по лезвию ножа».
Именно от дачи ответов на эти вопросы и зависела позиция Конституционного суда РФ, который должен был принять решение о соответствии Конституции РФ норм ст. 8.8 КоАП РФ и ст. 42 Земельного кодекса РФ. Поводом же к судебного исследованию Конституционного суда РФ стали независимые друг от друга запросы двух религиозных организаций: местной религиозной организации «Церковь христиан – адвентистов седьмого дня в пос. Весёлый Ростовской области» и Централизованной религиозной организации «Религиозная ассоциация Церкви Иисуса Христа святых последных дней» (так себя именуют «мормоны»). Запросы были направлены в связи с тем, что судами общей юрисдикции этим организациям было отказано в оспаривании постановлений Росреестра о привлечении к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ. Привлечение к административной ответственности за использование земельного участка не в соответствии с разрешенным использованием в случае с Церковью христиан-адвентистов седьмого дня объяснялось систематическим отправлением религиозного культа в жилом доме, расположенном на земельном участке с разрешенным использованием «личное подсобное хозяйство», в случае с «мормонами» – отправлением религиозного культа в принадлежащем этой организации общественном здании.
Результатом проработки вопроса Конституционным судом РФ стали Постановление от 14.11.2019 № 35-П и Постановление от 14.01.2020 № 3-О/2020. Поскольку Постановление по «адвентистам» было вынесено раньше, при вынесении Постановления по «мормонам» суд опирался на своё ранее ванесенное решение. Именно поэтому вся значимая для настоящей публикации информация может быть почерпнута из Постановления от 14.11.2019 № 35-П, вынесенного по церкви адвентистов седьмого дня.
Анализируя фактические обстоятельства первого дела, касающегося «адвентистов», Конституционный суд РФ небезосновательно сфокусировался на принципе единства судьбы земельных участков и расположенных на нём зданий. Увязывая данный принцип с принципом деления земель по целевому назначению, Конституционный суд РФ совершенно грамотно констатировал, что использование земельных участков по целевому назначению определяется, не в последную очередь, исходя из назначения расположенных на нём объектов: «… этот принцип и принцип деления земель по целевому назначению, рассматриваемые в системном единстве, позволяют сделать вывод, что при строительстве и эксплуатации данных объектов (здания, сооружения, объекты капитального строительства, линейные объекты) должны соблюдаться требования, обусловленные целевым назначением земельного участка, в границах которого они создаются и используются».
Сославшись на ранее вынесенное постановление от 06.12.2011 № 26-П, Конституционный суд РФ напомнил, что право религиозной организации на отправление религиозного культа носит коллективный характер, что оправдывает законодательное установление особенностей использования отдельных видов имущества, используемых религиозными организациями.
Признавая различия правового режимов жилых помещений и культовых зданий, Конституционный суд РФ указал, что в целях достижения должного баланса между частными и публичными интересами законодатель оправданно предусмотрел специальный порядок принятия градостроительных ренламентов, а также отдельный порядок выдачи разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков.
Основная логика аргументации Конституционного суда РФ свелась к тому, что п. 2 ст. 16 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» допускает совершение религиозных обрядов не только по месту нахождения культовых зданий, но и в жилых помещениях, что согласуется с п. 4 ст. 17 Жилищного кодекса РФ. Дополнительно сославшись на Методические рекомендации по применению органами юстиции некоторых положений Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» и постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 года № 61 «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с достоверностью адреса юридического лица», Конституционный суд РФ признал, что жилое помещение может предоставляться религиозной организации для подтверждения формальных условий её правосубъектности, что необязательно влечёт за собой трансформацию жилого помещения в административное помещение религиозной организации и не приводит с неизбежностью к использованию земельного участка не по целевому назначению.
В завершение аргументации Конституционный суд РФ пришёл к выводу, что вывод о трансформации жилого помещения в культовое здание должен быть сделан в каждом конкретном случае индивидуально с учётом всех фактических обстоятельств. В свою очередь, по логике суда, трансформация может оправдывать привлечение к административной ответственности за нецелевое использование земельного участка.
Во избежание кривотолков привожу весь абзац постановления без изъятий: «Действующее регулирование, позволяя гражданам использовать принадлежащие им жилые помещения для богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, предполагает и соблюдение – с учетом публичных интересов – пределов такой возможности, а именно: недопустимо такое использование помещения, при котором оно, утратив признаки жилого, приобретает характеристики культового или административного (служебного) помещения религиозной организации. Следовательно, предоставление религиозной организации гражданами – собственниками жилых помещений возможности проводить в них богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, а также использовать адрес жилого помещения в качестве адреса религиозной организации не является нарушением закона и не может служить основанием для привлечения таких граждан к ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации, при том, однако, условии, что сохраняется установленный законодателем для жилых помещений правовой режим, исключающий придание им иного – культового значения, когда они используются на постоянной основе именно религиозной организацией для осуществления ее уставной деятельности, включая размещение руководящих органов. Правоприменителям же, рассматривающим вопрос о привлечении к административной ответственности (в том числе предусмотренной частью 1 статьи 7.21 КоАП Российской Федерации за использование жилых помещений не по назначению), необходимо исходить из всей совокупности фактических обстоятельств, свидетельствующих о трансформации жилого помещения в культовое или административное (служебное)».
В итоге по делу «адвентистов» Конституционный суд РФ вынес решение о непротиворечии Конституции РФ ст. 8.8 КоАП РФ и ст. 42 Земельного кодекса РФ, поскольку сами по себе эти нормы не создают предпосылок для привлечения к административной ответственности за нецелевое использование земельных участков в случаех, когда отсутствуют признаки трансформации жилого здания в культовое.
По делу «мормонов» Конституционный суд РФ вынес постановление об отсутствии необходимости вынесения итогового решения в форме постановления в связи с наличием вынесенного ранее решения по делу «адвентистов». Разница между этими ситуациями заключалась в том, что в случае с адвентистами на земельном участке располагался жилой дом, а в случае с «мормонами» – административное здание. Свои выводы по делу «адвентистов» Конституционный суд РФ перенёс на дело «мормонов» в соответствии с правилом mutatis mutandis (лат. «с соответствующими изменениями»).