Конституционный суд признал не соответствующей Конституции РФ норму КоАП РФ, устанавливающую ответственность за использование земельного участка не в соответствии с разрешенным использованием
Меня очередной раз порадовал Конституционный суд РФ, дав почву для анализа весьма тонкой юридической материи, с которой юристу приходится неизбежно иметь дело в ходе разрешения всё новых юридических ситуаций своих клиентов. Сегодня речь пойдёт о такой важной категории земельного права как «разрешенное использование земельного участка».
Как известно, существует три вида разрешенного использования земельных участков: основные, вспомогательные и условно разрешенные. Основной вид отражает разрешенное использование земельного участка, с которым он может быть поставлен на кадастровый учет, разрешенное использование, которое может быть установлено в результате изменения вида разрешенного использования в соответствии с градостроительным регламентом по инициативе правообладателя земельного участка, а также назначение объекта капитального строительства, ради размещения которого, в первую очередь, и формируется земельный участок. Вспомогательный вид не имеет никакого отношения к разрешенному использованию земельного участка и характеризует исключительно назначение объектов капитального строительства вспомогательного назначения, которые могут быть размещены на земельном участке в дополнение к основному объекту капитального строительства. Условно разрешённый вид разрешенного использования аналогичен основному виду разрешенного использования, но он может быть установлен только по итогам публичных слушаний.
Действующий классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утверждённый приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540, терминами «основный вид», «вспомогательный вид», «условно разрешенный вид» не оперирует, хотя в неявной форме классификатор даёт понять, какого рода объекты капитального строительства относятся к основному виду, а какие – к вспомогательным.
Интересующие нас понятия встречаются в Правилах землепользования и застройки конкретных населённых пунктов. Как известно, перечень видов разрешенного использования устанавливается градостроительным регламентом и имеет табелярную форму. В самом перечне виды разрешенного использования отражаются в строгом соответствии с классификатором, то есть именуются так, как это предусмотрено классификатором видов разрешенного использования, утверждённым Минэкономразвития России. В свою очередь, для каждого вида разрешенного использования земельных участков предусмотрен основный и вспомогательный виды разрешенного использования объектов капитального строительства. Например, если взять градостроительный регламент для зоны садоводства в Калининграде – так называемой зоны «Ж-5», мы увидим, что разрешенному использованию «ведение садоводства» соответствуют основные виды разрешенного использования объектов капитального строительства «садовый дом» и «жилой дом», а также ряд вспомогательных видов разрешенного использования, к которым относятся хозяйственные постройки, гараж, баня, теплица. Из этого, в частности, следует, что самостоятельный земельный участок, например, под размещение бани, теплицы в зоне «Ж-5» образовать невозможно, но эти объекты можно возводить в дополнение к садовому и жилому дому.
В соответствии с закономерностями господствующей судебной и административной практики допустимость использования земельного участка не только в соответствии с основными, но и в соответствии со вспомогательными видами разрешенного использования презюмировалась по умолчанию и не требовала какого-либо отдельного оформления путём подачи в Управление Росреестра заявлений о внесении изменений в дополнительные сведения о земельном участке, содержащиеся в ЕГРН. Однако, с такой точкой зрения согласны не все.
Поводом к обращению в Конституционный суд РФ гражданки М.Г. Анциновой послужило то, что она была привлечения органом государственного земельного надзора (Росреестр) к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ за использование земельных участков не в соответствии с разрешенным использованием в связи с тем, что на своих земельных участках, сформированных под обслуживание жилого дома, она содержала и разводила сельскохозяйственных животных. По мнению Росреестра, со стороны М.Г. Анциновой имело место административное правонарушение, поскольку вид разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство» не предусматривает разведение сельскохозяйственных животных. Позиция М.Г. Анциновой состояла в том, что деятельность по разведению сельскохозяйственных животных является законной, поскольку она охватывается вспомогательными видами разрешенного использования, предусматривающими допустимость размещения на земельном участке разного рода хозяйственных построек. Тем не менее, добиться успеха в оспаривании постановления о назначении штрафа М.Г. Анцинова не удалось ни в суде первой, ни в суде апелляционной и кассационной инстанций.
Конституционный суд как всегда проделал весьма обширный юридический анализ, полное отражение которого для целей настоящей статьи является излишним.
Конституционный суд изучил судебную практику по вопросу об установлении видов разрешенного использования земельных участков и выявил два противоположных подхода.
Согласно первому подходу, наличие у правообладателя права на использование земельного участка не отменяет необходимость в уведомительном порядке, то есть путём подачи соответствующих заявлений в Росреестр о внесении изменений в ЕГРН, оформить все виды разрешенного использования земельного участка, в том числе, вспомогательные. При таком подходе суды придерживаются мнения, что при уклонении от оформления вспомогательного вида разрешенного использования возможно наступление административной ответственности за использование земельного участка не в соответствии с видом разрешенного использования в соответствии со ст. 8.8 КоАП РФ.
Согласно второму подходу, установленность вида разрешенного использования земельного участка, то есть существование и внесённость в ЕГРН основного вида разрешенного использования автоматически означает, что правообладатель земельного участка имеет право использовать земельный участок и в соответствии со вспомогательными видами разрешенного использования без какого-либо специального оформления.
Установив отсутствие единства судебной практики в применении ст. 8.8 КоАП РФ, Конституционный суд пришёл к выводу, что устранить возникшую неопределённость представляется только путём принятия законодателем соответствующих изменений в законодательство, отметив буквально следующее: «… Если исключающие друг друга варианты толкования одной и той же нормы … оказываются не лишенными разумного юридического обоснования, укладывающегося в конституционные рамки законодательной дискреции, а единая судебная практика применения такой нормы не сформирована, уяснить ее действительное содержание даже с помощью обращения к конституционным целям и принципам удается не всегда. В подобной ситуации наиболее корректным способом выявления подлинного смысла и значения установленного законодателем правового регулирования является – в силу принципа разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации) – законодательное уточнение нормативных положений, неясность (неоднозначность) которых, неустранимая средствами юридического, в том числе конституционноправового, толкования, создает непреодолимые препятствия для полноценного обеспечения равенства перед законом и судом в процессе их применения».
В результате постановлением Конституционного суда РФ от 16.10.2020 № 42-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки М.Г.Анциновой» ст. 8.8 КоАП РФ была признана не соответствующей Конституции РФ, а на федерального законодателя возложена обязанность внести необходимые изменения в положения ст. 8.8 КоАП РФ.
Таким образом, в ближайшее время ожидается появление законодательной новеллы, которая позволяет отчётливо уяснить, требуется ли специальное оформление вспомогательного вида разрешенного использования земельного участка.