11
Июл

Об исторических истоках процедуры уточнения местоположения границ декларативных земельных участков: точечное сравнительное исследование на основе анализа имперского и доимперского законодательства России

Ознакомление с дореволюционной российской литературой по земельному праву и с решениями гражданского кассационного департамента Правительствующего Сената Российской Империи по земельным спорам позволяет прийти к однозначному выводу, что многие процедуры, предусмотренные современным земельным и кадастровым законодательством, возникли не на пустом месте, а являются следствием переработки того гигантского опыта, который был накоплен российской юриспруденцией до фатального падения монархии в 1917 году. Иными словами, для многих современных процедур, которые обеспечивают нормальное функционирование правоотношений в сфере земельного участка права и кадастра, могут быть обнаружены эквиваленты в законодательстве Российской Империи, а, в некоторых случаях, в законодательстве Московского государства, то есть в праве доимперского периода. Одной из такой процедур является широко известная и по-прежнему востребованная на практике процедура уточнения местоположения границ, которая проводится применительно к декларативным земельным участкам – земельным участкам, границы которых не установлены. В связи с этим в настоящей заметке я предлагаю обратиться к юридическим процедурам, которые были предусмотрены имперским и доимперским законодательством России, и которые обнаруживают определённые сходства с действующей процедурой уточнения.

Первые массовые межевания территории Московского государства были проведены в XVII столетии в период царствования Михаила Фёдоровича Романова – имеются ввиду валовые межевания 1622 года и после 1626 года. Порядку проведения межевания территории государства было посвящено значительное количество правовых норм Соборного Уложения 1649 года – важнейшего памятника русского права. Вместе с тем, к концу XVII столетия возникла необходимость в проведении по-настоящему повсеместного, общего межевания земель Центральной России. Для проведения этой процедуры были изданы пять писцовых наказов, среди которых особенно выделяется Писковый наказ 1684 года (нормативные правовые акты, которым был урегулирован порядок межевания, получили наименование «писцовых наказов», поскольку работы по межеванию выполнялись писцами – государственными чиновниками).

Для дальнейшего уяснения материала нам необходимо обязательно оговориться о том, что равно как в наше время в составе Единого государственного реестра недвижимости существует кадастр недвижимости (реестр объектов недвижимости), формируемый из информации, содержащейся в межевых планах и землеустроительных делах (пп. 1 п. 2 ст. 7 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ), и реестр прав на недвижимость, формируемый из правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов на объекты недвижимости (пп. 2 п. 2 ст. 7 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ), так и в рассматриваемую временную эпоху существовали межевые документы, в которых фиксировалось местоположение границ земельных владений, и крепостные документы, которыми подтверждались права на земельные владения.

В ходе проведения валового межевания в конце XVII столетия возникает важное юридическое понятие «примерные земли» – земли, которые по итогам проведения межевых работ обнаруживались во владении конкретного лица, но при этом право на эти земли не могло быть подтверждено правоустанавливающими документами – крепостями, а также даточными и писцовыми книгами. Согласно замечательному пособию С.П. Кавелина «Межевание и землеустройство», изданному в 1914 году, «примерные земли, обнаруженные в вотчинных дачах внутри бесспорных меж, описанных в документах, поступали в собственность вотчинника. Но если примерные земли открывались в поместьях, или за границами вотчинных дач, то они отрезались в пользу казны» (стр. 68).

Параллели между процедурой распределения примерных земель и процедурой уточнения местоположения границ декларативных земельных участков напрашиваются сами собой. Нам известно, что по итогам уточнения площадь декларативного земельного участка в цифровом выражении может увеличиться: либо в пределах минимального размера земельных участков для определённого вида разрешённого использования, для которого градостроительным регламентом установлены предельные минимальные и максимальные размеры, либо, если такие предельные размеры не установлены, в пределах 10 процентов от исходной (декларированной) площади земельного участка (пп. 32 п. 1 ст. 26 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости). При этом по итогам процедуры уточнения границы декларативного земельного участка устанавливаются в соответствии с иерархией документов, которая в порядке убывания выглядит следующим образом (п. 1.1 ст. 43 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ):

– документ, подтверждающий право на землю,

– документ, определяющий границы земельного участка на момент его образования,

– фактические границы, существующие на месте в течение пятнадцати и более лет, зафиксированные объектами естественного или искусственного происхождения.

Если, к примеру, исходя из местоположения границ, зафиксированных в документе, который подтверждает предоставление земельного участка, выясняется, что площадь, которая подтверждается таким документом, превышает декларированную площадь, то, в случае урегулирования спора со смежным землепользователем или отсутствия такового спора, по итогам процедуры уточнения площадь земельного участка увеличится (но, как уже отмечалось, не более чем в пределах минимального размера для земельных участков соответствующего вида разрешённого использования, либо в пределах 10 процентов). Наоборот, если, к примеру, из документа, подтверждающего право на земельный участок, вытекает, что площадь уточняемого земельного участка меньше декларированной площади, то площадь земельного участка уменьшится (предел понижения площади законодательством не установлен). Как можно судить, такая же алгоритмика использовалась и при определении судьбы примерных земель: всё то занятое пространство, что не соответствовало крепостным документам (правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы), но подтверждалось межевыми документами, признавалось владением соответствующего землевладельца – вотчинника. Напротив, та площадь, что не соответствовала крепостным документам и одновременно не подтверждалось межевыми документами (такими документами выступали, прежде всего, писцовые книги, составленные по итогам предыдущих межеваний), отходила в государственную казну.

Для отыскания прочих эквивалентов в отношении составных элементов процедуры уточнения местоположения границ декларативных земельных участков нам необходимо обратиться к так называемому генеральному межеванию.

Генеральное межевание – это процедура массового межевания территории исторической России, которая проводилась c 1766 по 1888 год и, как и в случае валового межевания, проведённого в конце XVII столетия, была рассчитана на то, чтобы обеспечить легализацию всех землевладений, существовавших в Российской Империи.

Генеральное межевание производилось не по инициативе землевладельцев, а по инициативе государства, которое снаряжало в каждый уезд команду, состоящую из двух землемеров, трёх канцелярских служителей и десяти человек военной команды.

В процессе межевания землемер составлял полевой журнал, эквивалентом которого в настоящее время выступает межевой план. На основании полевого журнала землемером составлялась межевая книга, которой в наши дни соответствует кадастровое дело, находящееся на хранении в кадастровой палате (ФГБУ «ФКП Росреестра»). Межевые книги сдавались земелемерами на хранение в межевые канцелярии, равно как в в наше время кадастровые дела находятся на хранении в ФГБУ «ФКП Росреестра».

Применительно к процедуре и результатам генерального межевания нам необходимо усвоить следующие весьма важные моменты.

1. Во избежание споров о границах землемер имел право замежевать несколько разных землевладений в дачу общего владения – землевладение, которое объединяло несколько самостоятельных владений, принадлежащих разным собственникам.

Правовой режим дачи общего владения не имел ничего общего с правом долевой собственности, речь шла именно о территории, в границах которого существовало несколько самостоятельных землевладений. С целью прекращения существования дач общего владения в первой половине XIX столетия в России было запущено специальное межевание. В процессе специального межевания владельцы общих дач должны были размежеваться на основании полюбовной сказки – документа, который эквивалентен как акту согласования границ (ст. 40 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности»), так и соглашению о порядке пользования земельным участском (п. 1 ст. 35 Земельного кодекса РФ). В пользу точки зрения о том, что полюбовная сказка, с точки зрения своего назначения, отчасти близка соглашению о порядке пользования земельным участком, свидетельствует тот факт, что в соответствии с полюбовной сказкой границы межуемых владений определялись не исходя из фактически (исторически) сложившегося землепользования, а исходя из данных крепостей, то есть если переносить на современный язык, исходя из величины удельной доли (площади) выделяемого в натуре единоличного землевладения в общем землевладении. В этом отношении мы помним о том, что в соответствии с позицией, которая нашла отражение в п. 37 совместного постановления Пленума Верховного суда РФ и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением Части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», при разрешении требования об определении порядка пользования имуществом суд, в первую очередь (прим. – В.А. Шефер), учитывает фактически сложившийся порядок пользования имуществом, который может точно не соответствовать долям в праве общей собственности, а также нуждаемость каждого из сособственников в этом имуществе и реальную возможность совместного пользования. Да, надо признать, в случае с размежеванием дачи общего владения приоритет, наоборот, отдавался сведениям, которые содержались в крепостях, тем не менее, исторические истоки алгоритмов, используемых в наши дни при определении порядка пользования земельными участками, могут быть определённо прослежены.

2. В процессе генерального межевания землемер мог, наоборот, склонить правообладателей смежных землевладений к заключению полюбовной сказки, что позволяло избежать образования дач общего владения. Для выявления смежных землевладельцев землемер предлагал владельцу земельного участка представить отводную сказку, в которой подлежали указанию владельцы смежных землевладений. На основании отводной сказки землемер рассылал правообладателем смежных землевладений повестки с обозначением места, куда они должны явиться для совершения межевых действий. В случае неявки «вотчинников» землемер рассылал повторную повестку. Неявившиеся лица лишались право представлять свои замечания в отношении устанавливаемой межи, а также жаловаться на действия землемера.

Как уже можно было догадаться, указанный ваш порядок вызывает устойчивые ассоциации с ныне существующим порядком проведения собрания правообладателей смежных земельных участков, которые информируются о дате и месте проведения собрания путём рассылки уведомлений по почте, в то время как в случае отсутствия сведений о месте проживания таких лиц или неполучения ими почтовой корреспонденции информация о дате и месте проведения собрания публикуется в специальном печатном издании (п.п. 7-12 ст. 39 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности»).

3. В случае незаключения полюбовной сказки в связи с наличием спора о границе земельного участка землемер сперва выдавал спорщикам-владельцам смежных земельных участков спорные билеты, в которых указывалась площадь примерных земель, утрачиваемая вледельцами в случае невозможности «развестись полюбовно». После этого землемер оформлял спорный план, в котором излагались аргументы спорящих сторон, и направлял спорный план в межевую контору – в судебно-административный орган, который совмещал в себе функции кадастровой палаты и суда первой инстанции по делам, вытекающим из генерального межевания. Межевая контора была призвана разрешить спор о границах. При этом, в отличие от нынешнего положения дел, при котором судом принимаются во внимание письменные документы (перечень и иерархия этих документов, определённая в п. 1.1 ст. 43 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ, была изложена в начале настоящей статьи), при разрешении межевого спора межевые конторы также оценивали устные показания понятых. Что касается письменных документов, то межевая контора принимала во внимание:

– писцовые книги (результаты последнего валового межевания),

– планы и межевые книги прежних межеваний,

– различного рода «крепости» (правоудостоверяющие документы).

При этом приоритет в ходе разрешения межевого спора отдавался писцовым книгам, данные которых, согласно С.П. Кавелину (стр. 91), «… не могли быть опорочены противоречивыми данными крепостей» (насколько мы знаем, в настоящее время приоритет отдаётся документам, подтверждающим право на земельный участок, то есть правоустанавливающим и правоудостоверяющим документам).

Особое значение при разрешении межевого спора имело местоположение живых урочищ, описанных в документах, то есть мест, которые каким-либо образом выделяются по своим признакам из общего ландшафта. Местоположение живых урочищ имело приоритет над писцовыми книгами. В данном случае аналогии очевидны – речь идёт о знакомых нам фактических границах, зафиксированных с помощью объектов искусственного или естественного происхождения. Правда, по действующему российскому праву такие фактические границы (урочища) являются документами самого низкого уровня иерархии.

Это поразительно, но в имперском российском законодательстве нашёлся эквивалент и  известному нам «правилу десяти процентов». Правда, содержание данного правила в процессе генерального межевания было совершенно иным, нежели сегодня. Если сегодня 10 процентов – это предел, на который может быть увеличена площадь земельного участка в процессе его уточнения, если не определён минимальный предельный размер земельного участка для конкретного вида разрешённого использования (а также величина, на которую площадь образуемого или испрошенного к предоставлению земельного участка может превышать площадь, указанную в схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории или в проекте межевания – п. 25 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ, пп. 42 п. 1 ст. 26 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»), то в законодательстве Российской Империи о генеральном межевании – это величина, на которую межевая контора увеличивала площадь земельного участка по итогам разрешения спора о границах в случае, если его площадь была точно указана в письменном документе, принимаемом во внимание для разрешения межевого спора (если площадь не была указана, то она вымерялась по представленному землемером спорному плану и распределялась пропорционально «… бесспорному владению или числу ревизских душ»).

Таковы основные исторические параллели между ныне существующей процедурой уточнения местоположения границ декларативных земельных участков и имевшими место в далёком прошлом процедурами валового (доимперский период) и генерального межевания (имперский период), пусть даже если соответствия являются не совсем точными – всё-таки по законам диалектики отражение никогда не бывает полным.

Далее, в целях полноты изложения отметим, что генеральное межевание охватило 36 российских губерний. В тех российских губерниях, которых генеральное межевание не коснулось, в ограниченном режиме, по правилам генерального межевания, начиная с 1767 года производилось так называемое специально-коштное межевание через землемеров генерального межевания. Коштным такое межевание называлось постольку, поскольку землемеры, выполнявшие данный вид межевания, находились на иждивении («кошта») владельцев земельных владений, то есть именно владельцы должны были иницировать и нести издержки по межеванию своих владений. Данный вид межевания не получил широкого распространения.

Генеральное межевание породило немало юридических коллизий, одной из которых являлось большое количество дач общего владения. С целью преодоления этого крайне проблемного правового режима российский законодатель и ввёл в действие процедуру специального межевания.

Сперва в 1806 году была введена в действие процедура специального межевания через уездных землемеров, но она не получила широкого распространения, поскольку не предусматривала посредничество при разрешении споров – владельцы дач общего владения должны были сами составить полюбовную сказку, передать её на утверждение уездного суда и лишь после этого инициировать процедуру «выноса границ в натуре» через уездных землемеров.

В 1836 году был принят Закон «О предуготовительных мерах к специальному размежеванию земель в государстве», которым для владельцев дач общего владения был установлен трёхлетний срок, в течение которого они должны были «полюбовно размежеваться» в рамках специального межевания. Введение пресекательного срока подразумевало, что однажды государство намеревалось приступить к принудительному размежеванию дач общего владения. В 1839 году для облегчения процедуры специального межевания в каждой губернии, которой коснулось генеральное межевание, были учреждены посреднические комиссии, а в каждом уезде – один или несколько посредников. Посредники имели право самостоятельно, то есть не по инициативе владельцев дач общего владения, инициировать специальное межевание. Срок для полюбовного межевания был продлён до 1850 года, а в последующем – на неопределённое время. Так, по состоянию на 1914 год процедура специального межевания была по-прежнему актуальной, правда, к тому времени она уже производилась без посреднических комиссий, последняя из которых (в городе Орле) – была закрыта в 1884 году.

В рамках процедуры специального межевания обнаруживается ещё один эквивалент ныне существующим правилам, связанным с уточнением декларативных земельных участков. Речь идёт о средней квадратической погрешности для измерений. Напомним, что если по итогам измерений в процессе уточнения исчисленная площадь земельного участка выходит за пределы средней квадратической погрешности, исчисленной по специальной формуле (формула установлена в п. 16.2 Методических рекомендаций по проведению межевания объектов землеустройства, утверждённых Росземкадастром 17.02.2003) для конкретного земельного участка, то в графу «площадь» межевого плана вносится исчисленная площадь. Напротив, если исчисленная площадь не выходит за пределы средней квадратической погрешности (если быть точнее – суммы декларированной площади и величины средней квадратической погрешности), то кадастровый инженер вносит в графу «площадь» старую величину декларированной площади. Применительно к процедуре специального межевания в 1844 году была установлена величина допустимой погрешности для измерений в размере 1 саженя на 100 саженей или ¼ градуса (15 минут). Напомним, что в настоящее время величина допустимой средней квадратической погрешности для характерной точки границ земельного участка из земель населённых пунктов составляет 0,1 м или 10 сантиметров (Приказ Росреестра от 23.10.2020 № П/0393).

В заключение отметим, что правила генерального и специального межевания не распространялись на территории, которые были присоединены к империи в процессе её территориальной экспансии (Бессарабия, Туркестан, Польша, Финляндия, Закавказье). Для процедуры межевания на этих территориях использовался термин «местное межевание».