Может ли быть выставлен на аукцион земельный участок, на котором находятся объекты капитального строительства, право собственности на которые не зарегистрировано?

Среди моих клиентов есть предприниматель, который в своё время вместе с другими предпринимателями приобрёл в аренду земельный участок, расположенный в границах промышленной зоны и предназначенный для проезда к другим земельным участкам, на которых расположены здания складского и производственного назначения. На момент предоставления земельного участка в аренду на нём уже было расположено нежилое здание, используемое под офисные помещения. Здание было построено без получения разрешения на строительство и, с учётом того, что исходя из своего разрешённого использования земельный участок не предназначен для возведения объектов капитального строительства, имело статус самовольной постройки. Однажды о существовании здания узнал муниципалитет, который провёл выездную проверку и зафиксировал существование самовольной постройки. При этом на момент выявления незаконно построенного здания договоры аренды на земельный участок уже были расторгнуты, вследствие чего незаконно возведённое здание оказалось расположенным на земельном участке, никому не предоставленном и находящемся в неразграниченной государственной собственности. При таких обстоятельствах калининградская городская администрация приняла решение о сносе самовольной постройки во внесудебном порядке, то есть в соответствии с опцией, предусмотренной п. 4 ст. 222 Гражданского кодекса РФ. В такой ситуации, поскольку никаких правовых оснований для приобретения земельного участка без торгов не имеется, спасти здание можно только путём инициирования аукциона по предоставлению земельного участка в аренду в соответствии со ст. 39.11 Земельного кодекса РФ при условии, что фактический владелец незаконного построенного здания – инициатор аукциона – сможет выиграть торги. В связи с этим возникает резонный вопрос: «Допускается ли выставление на аукцион земельного участка, на котором расположены объекты капитального строительства, которые не поставлены на кадастровый учёт и права на которые не зарегистрированы в ЕГРН?».

Вышеуказанный вопрос актуален постольку, поскольку определённое время назад, когда действовало ныне упразднённое земельное законодательство, судебной практикой была выработана однозначная позиция о том, что на торги могут быть выставлены исключительно земельные участки, свободные от построек.

Так, до 1 марта 2015 года имела место чёткая диффиренция процедур предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности. В частности, если рассуждать «грубо», то публичные земельные участки предоставлялись:

– для строительства в целях, не связанных с индивидуальным жилищным строительством (ст.ст. 30, 31 ЗК РФ);

– для целей индивидуального жилищного строительства (ст. 30.1 ЗК РФ);

– для целей, не связанных со строительством (ст. 34 ЗК РФ);

– под существующие объекты недвижимости (ст. 36 ЗК РФ).

Под строительство для целей, не связанных с индивидуальным жилищным строительством, земельные участки предоставлялись либо без предварительного согласования мест размещения объектов, либо с предварительным согласованием мест размещения объектов. Предоставление земельных участков под строительство без предварительного согласования мест размещения объектов в собственность осуществлялось исключительно на торгах (п. 2 ст. 30 ЗК  РФ). Предоставление земельных участков под строительство без предварительного согласования мест размещения объектов в аренду в ряде случаев могло осуществляться без проведения торгов (пп. 3 п. 4 ст. 30 ЗК РФ). Предоставление земельного участка под строительство с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществлялось без торгов (п. 5 ст. 30 ЗК РФ), но для этого требовалось оформление акта выбора земельного участка (ст. 31 ЗК РФ). При этом для случаев, когда земельный участок, находящийся в публичной собственности, был поставлен на кадастровый учёт и ни за кем не закреплён (содержание этого термина в законодательстве не раскрывалось), земельные участки предоставлялись исключительно на торгах (п. 6 ст. 30 ЗК РФ). Предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства, по общему правилу, осуществлялось только на торгах (п. 2 ст. 30.1 ЗК РФ).

К настоящему времени вышеуказанных правовых норм давно не существует. Нам же необходимо уяснить, что в значительной доле случаев предоставление земельных участков под строительство осуществлялось на торгах в порядке, установленном ст. ст. 30, 30.1, 31 ЗК РФ. При этом, в отличие от ныне действующих правовых норм, тогдашним земельным законодательством не было определены условия, при которых земельный участок не мог быть предметом торгов. Соответственно, в земельном законодательстве не было никаких оговорок на предмет того, могли ли быть выставлены на торги земельные участки, не свободные от построек.

Вместе с тем, в отсутствие такого рода правовых норм правила, касающиеся допустимости предоставления земельных участков, не свободных от построек, была выработаны судебной практикой. Так, в постановлении от 24 мая 2012 года № 604/12 Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, рассматривая в порядке надзора спор о правомерности отказа коммерческой организации в предоставлении под строительство земельного участка, не свободного от построек, проанализировав положения ст.ст. 30, 31 Земельного кодекса РФ, пришёл к выводу, что «… из системного толкования указанных норм следует, что положениями статей 30, 31 Земельного кодекса предусмотрено предоставление незастроенных (свободных) земельных участков для целей строительства». На основании этого суждения Президиум ВАС РФ сделал вывод о законности отказа в предоставлении земельного участка под строительство в связи с наличием на нём скульптурной экспозиции, поливочного водопровода, здания общественного туалета и малых архитектурных форм, отметив, что «… испрашиваемый земельный участок является несвободным, следовательно, процедура предоставления этого участка для строительства по правилам статей 30, 31 Земельного кодекса неприменима, так как она может создать препятствия для сохранения социально значимых объектов городского парка культуры и отдыха. С учетом изложенного администрация правомерно отказала в предоставлении испрашиваемого земельного участка …». В развитие этой позиции, сформулированной Президиумом ВАС РФ, в течение периода времени до 1 марта 2015 года имело место вынесение судами ещё ряда «решений», которые укладываются в ту же канву. Так, в ходе рассмотрения в апелляционном порядке заявления предпринимателя В.А. Воронина, которому администрацией города Астрахани было отказано в предоставлении земельного участка под строительство с предварительным согласованием мест размещения объектов в связи с наличием на земельном участке незаконно возведённого объекта капитального строительства, 9-й арбитражный апелляционный суд в своём постановлении от 16 апреля 2014 года по делу № А06-2835/2013 констатировал, что «… из системного толкования статей 30, 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что земельный участок, который заинтересованное лицо просит предоставить ему для строительства какого-либо объекта, должен быть свободен от каких-либо объектов, а также прав третьих лиц», «невозможность предоставления застроенного (несвободного) земельного участка в порядке статьи 31 Кодекса исключает и возможность проведения процедур, предусмотренных статьями 30, 31 Земельного кодекса. Администрация не вправе выставить для целей строительства на торги несвободный земельный участок».

Таким образом, в период действия норм Земельного кодекса РФ (ст.ст. 30, 30.1, 31), которые к настоящему времени упразднены, судебной практикой была выработана однозначная позиция на счёт того, что под строительство, а, следовательно, на торгах могут предоставляться только земельные участки, свободные от каких-либо зданий, строений и сооружений.

Насколько известно, Земельный кодекс РФ был значительно обновлён и усовершенствован с принятием эпохального Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ, большая часть положений которого вступила в силу с 1 марта 2015 года. В частности, в результате принятия этого закона была подробна урегулирована процедура предоставления земельных участков на торгах (ст.ст. 39.11-39.12 ЗК РФ), а с учётом того, что в соответствии с ныне действующими нормами земельного права предоставление земельных участков под строительство (в целях, не связанных с индивидуальным жилищным строительством) осуществляется именно на торгах, можно утверждать, что законодателем была подробно урегулирована процедура предоставления земельных участков под строительство. С учётом вопроса, который вынесён в заголовок этой статьи, нас интересуют положения п. 8 ст. 39.11 ЗК РФ, которым установлен перечень случаев, в которых земельный участок не может быть предметом аукциона. Для целей настоящей заметки приведём без изъятий пп. 8 п. 8 ст. 39.11 ЗК РФ – согласно нему земельный участок не может быть предметом аукциона, если:

«на земельном участке расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, принадлежащие гражданам или юридическим лицам, за исключением случаев, если на земельном участке расположены сооружения (в том числе сооружения, строительство которых не завершено), размещение которых допускается на основании сервитута, публичного сервитута, или объекты, размещенные в соответствии со статьей 39.36 настоящего Кодекса, а также случаев проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, если в отношении расположенных на нем здания, сооружения, объекта незавершенного строительства принято решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями и в сроки, установленные указанными решениями, не выполнены обязанности, предусмотренные частью 11 статьи 55.32 Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Сформулируем с использованием системного подхода выводы, которые можно почерпнуть в результате анализа вышеуказанной правовой нормы:

1. На аукцион однозначно не могут быть выставлены земельные участки, на которых расположены объекты капитального строительства, в отношении которых зарегистрировано право собственности граждан и юридических лиц. Такое положение дел обусловлено принципом единства судьбы земельных участков и расположенных на них объектов (пп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ), ведь право собственности на объект недвижимости обуславливает наличие исключительного права на приобретение без торгов соответствующего земельного участка (ст. 39.20 ЗК РФ);

2. На аукцион могут быть выставлены земельные участки, на которых расположены объекты, размещение которых допускается на условиях сервитута или публичного сервитута (например, линейные объекты, сооружений связи) (ст. 274 ГК РФ, ст.ст. 23, 39.23 ЗК РФ);

3. На аукцион могут быть выставлены земельные участки, на которых расположены нестационарные торговые объекты (п. 1 ст. 39.36 ЗК РФ), рекламные конструкции (п. 2 ст. 39.36 ЗК РФ), а также объекты, которые могут быть размещены на основании разрешения (без предоставления земельного участка и установления сервитута), перечень которых определён постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2014 года № 1300;

4. На аукцион могут быть выставлены земельные участки, на которых расположены объекты капитального строительства, в отношении которых зарегистрировано право собственности (к выводу о том, что речь идёт именно о самовольных постройках, право собственности на которые зарегистрировано, можно прийти, если учитывать, что законодатель говорит об исключении из правила о том, что не допускается проведение аукциона в отношении земельного участка, на котором расположены «… здания, сооружения, объекты незавершённого строительства, принадлежащие гражданам или юридическим лицам», то есть речь идёт не о бесхозных самовольных постройках, а о самовольных постройках, в отношении которых в ЕГРН было зарегистрировано право собственности), при условии, что правообладатель таких самовольных построек в добровольном порядке не исполнил обязанность по их сносу в срок, который установлен решением о сносе, принятым либо судом, либо органом публичной власти – в случае, если возможна процедура сноса во внесудебном порядке (п. 4 ст. 222 ГК РФ). Таким образом, в результате использования метода вычитания взаимоисключающих вариантов представляется возможным утверждать, что предметом аукциона не может быть земельный участок, на котором расположены капитальные объекты, обладающие признаками самовольных построек, но в отношении которых ещё не принято решение об их сносе.

Таким образом, если до 1 марта 2015 года господствовала точка зрения о том, что выставляемый на аукцион земельный участок должен быть полностью свободен от каких-либо построек, то после 1 марта 2015 года законодатель занял позицию о том, что в целом ряде случаев земельный участок, не свободный от зданий, строений и сооружений, может быть предметом аукциона. Вместе с тем, проведённый анализ свидетельствует, что пп. 8 п. 8 ст. 39.11 ЗК РФ не урегулирована интересующая нас ситуация, когда органом публичной власти поднимается вопрос о выставлении на аукцион земельного участка, на котором расположены объекты капитального строительства, которые не поставлены на кадастровый учёт и право собственности в отношении которых не зарегистрировано (в том числе в ситуации, когда такие объекты формально обладают признаками самовольных построек, но решение о сносе самовольной постройки не принято). Однако, исследование судебной практики, к счастью, свидетельствует об обилии судебных актов, вынесенных арбитражными судами и судами общей юрисдикции, предметом рассмотрения которых такие ситуации являлись. Единственное, что, как правило, речь о судебных решениях по делам об оспаривании результатов торгов, которые проводились с целью продажи на торгах имущества в рамках производства о банкротстве.

Если обращаться к решениям высших судов страны, то на себя заставляет обратить внимание определение Конституционного суда РФ от 31 января 2023 № 109-О, вынесенное по итогам рассмотрения конституционной жалобы С.Ю. Петрова, который был не согласен с тем, что при оценке стоимости имущества, выставляемого на торги, действующие правовые нормы  позволяют рассматривать объект незавершенного строительства (расположенный на выставленном на торги земельном участке) в качестве неотделимого улучшения земельного участка, в то время как, по мнению С.Ю. Петрова, такой объект является самостоятельным объектом гражданского оборота – одним из видов недвижимого имущества. Отказывая в принятии к рассмотрению жалобы на неконституционность п. 4 ст. 35 Земельного кодекса РФ, Конституционный суд РФ отметил, что «… оспариваемое законоположение, в том числе во взаимосвязи с приведенными положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, не может расцениваться как нарушающее конституционные права заявителя, в деле с участием которого суды пришли к выводам, что при определении начальной стоимости его имущества для продажи с торгов учитывался не только земельный участок, но и расположенный на нём объект незавершенного строительства, право на который не было зарегистрировано». Как можно убедиться, Конституционный суд РФ анализировал интересующую нас ситуацию и посчитал нужным одобрить подход, в соответствии с которым объекты недвижимости, право собственности на которые не зарегистрировано, рассматриваются в качестве неотделимых улучшений соответствующих земельных участков, которые выставляются на торги.

В рамках дела о банкротстве актуальная для нас ситуация рассматривалась Арбитражным судом Западно-Сибирского округа (постановление от 15 июня 2021 года по делу № А45-873/2019). Гражданка оспаривала результаты открытого аукциона по продаже земельного участка, поскольку при оценке имущества лица, признанного банкротом, не были включены в оценку расположенные на земельном участке объекты капитального строительства, которые не были поставлены на кадастровый учёт: пристройка-магазин, гараж, дом охраны, пункт проходной и склад, что существенно повлияло на результаты оценки стоимости имущества. Таким образом, сам факт возникновения данного спора свидетельствует о том, что предметом торгов являлся земельный участок с расположенными на нём объектами недвижимости, не учтёнными в ЕГРН. При этом такого рода судебные решения весьма многочисленны – интернет-версия СПС «КонсультантПлюс» выдала мне не менее пяти десятков судебных прецедентов.

Совершенно очевидно, что процедура выставления на торги земельного участка в рамках производства о банкротстве отличается от процедуры проведения торгов по предоставлению земельных участков в соответствии с опциями, предусмотренными Земельным кодексом РФ. Однако, применение метода аналогии не оставляет никаких сомнений в том, что практика проведения торгов по предоставлению земельных участков, на которых находятся объекты капитального строительства, не учтённые в ЕГРН и права на которые не зарегистрированы, в соответствии с нормами Земельного кодекса РФ (ст.ст. 39.11-39.12) является законной. Таким образом, если в вашем пользовании есть самовольно возведённый объект, расположенный на земельном участке, который находится в публичной собственности и вам не предоставлен, единственный способ спасти постройку состоит в том, чтобы инициировать проведение аукциона (п. 4 ст. 39.11 ЗК РФ) и в последующем рассчитывать на победу в нём.