Может ли арендодатель заблокировать установление условно разрешённого вида использования земельного участка, если арендодатель и орган власти, уполномоченный на выдачу разрешения на условно разрешённый вид, не совпадают в одном лице?
Крайне либеральная формулировка правовой нормы абз. 2 п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ и п. 4 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ может вскружить голову владельцам любых земельных участков. Ещё бы – основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков выбираются в соответствии с градостроительным регламентом без дополнительных разрешений и согласований! Может возникнуть впечатление, что правообладатель земельного участка на любом праве может ознакомиться с градостроительным регламентом для той или иной территориальной зоны, выбрать желаемый вид разрешённого использования и дело, как говорится, в шляпе. Формированию такого рода легковесной и ошибочной точки зрения способствует и формулировка пп. 4.3 п. 2 ст. 15 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ, согласно которой формально любой правообладатель земельного участка вправе обратиться в орган регистрации прав за осуществлением государственного кадастрового учёта в связи с установлением вида разрешённого использования земельного участка.
В действительности весь вышеописанный либерализм применим только к лицам, которым земельные участки принадлежат на праве собственности. Только собственник земельного участка вправе напрямую обратиться в орган регистрации прав за установлением вида разрешённого использования, предусмотренного градостроительным регламентом.
Если говорить об остальных правообладателях земельных участков, которым такие участки принадлежит на ином виде права (например, аренда), то в их случае изменение вида разрешённого использования земельного участка возможно исключительно на основании распорядительного акта органа публичной власти, распоряжающегося земельными участками, находящимися в публичной собственности. Так, например, если арендуемый земельный участок находится в федеральной собственности, то изменение вида разрешённого использования по инициативе арендатора возможно только при условии, что Территориальное управление Росимущества согласится с такого рода операцией и издаст распоряжение, которое будет в последующем направлено в порядке межведомственного информационного взаимодействия в орган регистрации прав. Как уже можно было догадаться, орган публичной власти, распоряжающийся публичными землями, может запросто не поддержать намерения арендатора. Более того, в судебной практике выработаны определённые критерии и подходы, которые обязательно должны быть приняты во внимание при рассмотрении заявлений об изменении разрешённого использования со стороны правообладателей земельных участков, которые не являются их собственниками. Так, в частности, в силу положений знаменитого Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утверждённого Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018, орган публичной власти, распоряжающийся публичными земельными участками, совпадающий в одном лице с арендодателем (по договору аренды земельного участка, предоставленного из публичной собственности), отказывает в установлении иного вида разрешённого использования в случае:
– если арендатором подано заявление об изменении разрешённого использования земельного участка, предоставленного на торгах (п. 2 Обзора) (собственно, запрет на изменение разрешённого использования земельного участка в случае, если он предоставлен на торгах, закреплён в п. 17 ст. 39.8 Земельного кодекса РФ);
– если арендатором подано заявление об установлении такого вида разрешённого использования, что в случае его установления будет иметь место обход регламентированной законом самостоятельной процедуры предоставления земельного участка (п. 3 Обзора) – имеются ввиду случаи, когда, например, земельный участок был предоставлен в аренду без проведения торгов, а арендатор требует установления вида разрешённого использования, который подразумевает реализацию самостоятельной процедуры предоставления земельного участка. В частности, в Калининградской области такие ситуации имели место, когда граждане приобретали земельные участки в аренду под огородничество сроком на три года, после чего обращались в местные администрации за изменением разрешённого использования на «для индивидуального жилищного строительства», что подразумевало недопустимый обход процедуры предоставления земельного участка, урегулированной ст. 39.18 Земельного кодекса РФ.
В иных ситуациях орган публичной власти, наделённый полномочиями по распоряжению земельными участками, находящимися в публичной собственности (далее по тексту – «публичный распорядитель»), совпадающий в одном лице с арендодателем по договору аренды земельного участка, вправе либо дать «добро» на изменение разрешённого использования, либо отказать, что обусловлено тем, что разрешённое использование является не только характеристикой земельного участка, но и условием договора аренды, произвольное изменение которых недопустимо.
Более сложной становится процедура, когда публичный распорядитель, являющийся арендодателем по договору аренды земельного участка, не совпадает в одном лице с органом публичной власти, уполномоченным на принятие решений об изменении разрешённого использования земельного участка. Такая ситуация в ряде случаев может возникнуть в случае реализации процедуры установления в соответствии с градостроительным регламентом условно разрешённого вида разрешённого использования, которая подробно регламентирована ст. 39 Градостроительного кодекса РФ. В этой связи надо понимать, что, действительно, если процедура изменения одного вида разрешённого использования земельного участка, отнесённого в соответствии с градостроительным регламентом к основным видам, на другой основной вид разрешённого использования является рядовой и обычно регулируется административным регламентом, принятым в органе публичной власти, то процедура установления вида разрешённого использования земельного участка, отнесённого к условно разрешённым видам, является сложной, подразумевающей в обязательном порядке проведение публичных слушаний или общественных обсуждений. Применительно к Калининградской области несовпадение в одном лице арендодателя по договору аренды земельного участка (распорядитель публичными земельными участками) и лица, уполномоченного на выдачу разрешения на условно разрешённый вид разрешённого использования, обусловлено тем, что в силу Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года № 19 с 1 января 2017 года выдача разрешений на установление условно разрешённых видов использования земельных участков отнесена к компетенции Правительства Калининградской области. Таким образом, если, например, земельный участок разграничен в муниципальную собственность или находится в неразграниченной государственной собственности, то выдачу разрешения на условно разрешённый вид разрешённого использования (как это имело место до 1 января 2017 года) будет осуществлять не администрация ГО «Город Калининград», а Министерство градостроительной политики Калининградской области (при этом в силу п. 1 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ обращение о предоставлении разрешения на условно разрешённый вид использования направляется в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области).
В рассматриваемом контексте возникает вопрос: «Вправе ли орган публичной власти, распоряжающийся публичными земельными участками, не согласиться с решением другого органа публичной власти о предоставлении разрешения на условно разрешённый вид разрешённого использования и заблокировать внесение изменений в ЕГРН?».
Недавно в Калининградской области возник несколько похожий прецедент (дело № А21-280/2024, которое рассматривалось Арбитражным судом Калининградской области) – Управление Росимущества по Калининградской области, являясь арендодателем по договору аренды находящегося в федеральной собственности земельного участка с разрешённым использованием «общественное питание», расположенного в городе Светлогорске по ул. Ленина, будучи несогласным с решением Министерства градостроительной политики Калининградской области о выдаче арендатору земельного участка разрешения на условно разрешённый вид использования «гостиничное обслуживание», обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Росреестра по Калининградской области о признании незаконными действий по внесению в ЕГРН изменений в части разрешённого использования земельного участка.
События разворачивались в следующей последовательности. Руководствуясь градостроительным регламентом для территориальной зоны, согласно которому к числу условно разрешённых видов разрешённого использования земельных участков был отнесён вид разрешённого использования «гостиничное обслуживание», арендатор земельного участка С.Н.З. – физическое лицо (правопредшественник ООО «Залиум», которое в дальнейшем стало арендатором земельного участка в силу переуступки права аренды) – обратилось в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области с заявлением о выдаче разрешения на вышеуказанный условно разрешённый вид использования. Самый важный момент, характеризующий спор между Управлением Росимущества по Калининградской области и Управлением Росреестра по Калининградской области, состоял в том, что одновременно с заявлением о выдаче разрешения на условно разрешённый вид использования, датированным 22 октября 2019 года, арендатор С.Н.З. представил согласие Управление Росимущества по Калининградской области на установление условно разрешённого вида «гостиничное обслуживание». Таким образом, по состоянию на октябрь 2019 года Росимущество было согласно с изменением вида разрешённого использования земельного участка. Более того, в последующем, после того как с учётом результатов публичных слушаний разрешение на условный вид разрешённого использования «гостиничное обслуживание» было предоставлено (соответствующее разрешение было направлено Министерством градостроительной политики в орган регистрации прав в порядке межведомственного информационного взаимодействия в Управление Росреестра по Калининградской области для внесения изменений в ЕГРН), Управлением Росимущества по Калининградской области заключило с арендатором С.Н.З. дополнительное соглашение к договору аренды в части изменения вида разрешённого использования земельного участка. Таким образом, Управление Росимущества в своё время согласилось с намерениями арендатора земельного участка и само сделало всё необходимое для легализации изменения существующего вида разрешённого использования земельного участка на условно разрешённый вид использования. Данное обстоятельство сыграло определяющую роль при вынесении арбитражными судами первой (решение Арбитражного суда Калининградской области от 20 марта 2024 года), апелляционной (постановление 13-го арбитражного апелляционного суда от 27 июня 2024 года) и кассационной инстанций (постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 ноября 2024 года) судебных актов по делу № А21-280/2024, которыми заявление Управления Росимущества по Калининградской области о признании незаконными действий Управления Росреестра по Калининградской области в связи с внесением изменений в ЕГРН в части вида разрешённого использования земельного участка было оставлено без удовлетворения. Среди дополнительных аргументов, которыми руководствовались арбитражные суды разных инстанций, также фигурировало истечение трёхмесячного срока давности для обжалования ненормативных правовых актов, а также то обстоятельство, что Управление Росимущества по Калининградской области не обжаловало сам приказ Министерства градостроительной политики Калининградской области, которым было оформлено разрешение на условно разрешённый вид использования земельного участка.
Вместе с тем, если отталкиваться от содержания судебных актов арбитражных судов, вынесенных по делу № А21-280/2024, следует признать, что в целом риторика судов по отношению к арендатору земельного участка и Управлению Росреестра по Калининградской области оказалась довольно воинственной – если бы Росимущество самостоятельно не дало согласия на установление условно разрешённого вида разрешённого использования земельного участка (на стадии обращения арендатора с заявлением в комиссию) за два с половиной года до инициирования судебного процесса, и если бы не истёк срок давности для обжалования ненормативных правовых актов, с большей долей вероятности итоговое решение по делу было бы вынесено не в пользу Росреестра. Так, по тексту решения Арбитражного суда Калининградской области от 27 ноября 2024 года красной нитью проходит идея о том, что условно разрешённый вид разрешённого использования, как и основной или вспомогательный вид разрешённого использования, может быть установлен только при согласия арендодателя – арбитражный суд первой инстанции специально сослался на позицию Верховного суда РФ, проиллюстрированную в определении Судебной коллегии от 23 января 2020 года по делу № 305-ЭС19-18488, в которой выражено мнение о том, что «…воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка».
Таким образом, представляется возможным прийти к выводу о том, что в ситуациях, когда имеет место несовпадение в одном лице арендодателя по договору аренды земельного участка и органа власти, уполномоченного на выдачу разрешения на условно разрешённый вид использования земельного участка, выдача такого разрешения не отменяет необходимость получения согласия арендодателя на изменение разрешённого использования земельного участка, поскольку вид разрешённого использования – это не только характеристика земельного участка, но и условие договора аренды, которое должно неукоснительно соблюдаться сторонами такого договора.