Линейное мышление: понятие, виды и значение красных линий

Понятие «красные линии» является одним из основных понятий градостроительного  права из числа тех, с которыми регулярно имеют дело практикующие специалисты, занятые в сфере земельных отношений и отношений в сфере градостроительства. Явление красных линий является довольно многоаспектным, и рассуждать о них можно довольно долго. В своей сегодняшней заметке мне хотелось бы донести до читателей своего рода «выжимку», то есть наиболее важные моменты, которые необходимо знать о красных линиях.

Понятие красных линий является далеко не новым, как можно было подумать. Если верить справочной правовой системе «КонсультантПлюс», то в границах современной России понятие «красные линии» впервые обнаруживается в Постановлении Экономического Совета РСФСР от 31.12.1927 «Об утверждении строительных правил и норм для постройки жилых домов в поселках на территории Р.С.Ф.С.Р.». В примечании № 1 к п. 8 указанных выше строительных норм и правил было сформулировано определение красной линии: «Под красной линией понимается внешняя граница участка со стороны улицы». Также рассматриваемый нормативный правовой акт закреплял нормативную ширину улиц в красных линиях. Так, в частности, в абз. 2 п. 8 Правил было закреплено положение о том, что «Ширина улиц, считая таковую между красными линиями, должна быть для главных и магистральных не менее 15 метров, а для остальных – не менее 12 метров». Таким образом, исторически в России утвердилось такое понимание красной линии, в соответствии с которым красная линия отождествлялась с границей земельного участка, прилегающей к улице. Следует отметить, что, с точки зрения преемственности развития российского земельного и градостроительного законодательства, рассматриваемый подход не канул в лету и отчасти нашёл своё выражение в действующем градостроительном законодательстве Российской Федерации.

«Красными» линии называются постольку, поскольку на дежурных планах города, генеральных планах, чертежах документации по планировке территории такие линии в России традиционно наносятся красным цветом.

Если обращаться к концепции красных линий в соответствии с действующим правом, то понятие красных линий неразрывно связано с понятием территории общего пользования – согласно содержащемуся в п. 11 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ определению красные линии – линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.  В свою очередь, территории общего пользования – это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ).

Таким образом, красные линии – это линии, которые обозначают территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц.

В продолжение этого тематического ряда следует знать о том, что красные линии обозначают границы территории, на которую не распространяется действие градостроительного регламента, утверждённого в составе правил землепользования и застройки, что напрямую следует из положений пп. 2 п. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ.

В плане уяснений положений института красных линий важно знать о том, что условно можно разграничивать между проектными красными линиями и утверждёнными красными линиями. Красные линии утверждаются либо проектом планировки (литера «а» пп. 1 п. 3 ст. 42 Градостроительного кодекса РФ), либо проектом межевания территории (пп. 2 п. 2 ст. 43 Градостроительного кодекса РФ) и наносятся соответственно либо на разбивочном чертеже красных линий в составе проекта планировки, либо на чертеже проекта межевания.

До поры до времени формально красные линии могли быть установлены и генеральным планом поселения, что следует из по-прежнему действующей Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), утверждённой постановлением Госстроя РФ от 06.04.1998 № 18-30. В частности, упоминание о том, что красные линии могут быть установлены генеральным планом, содержится п. 3.8 Инструкции. Вместе с тем, данное положение очевидно противоречит действующим нормам Градостроительного кодекса РФ, который является нормативным правовым актом более высокой юридической силы. На данный момент точка зрения о том, что красные линии могут быть установлены исключительно либо проектом планировки, либо проектом межевания, является общепризнанной. Однако, положения вышеуказанной Инструкции, принятой в 1998 году, по-прежнему имеют большое методическое значение для лиц, выполняющих работы по нанесению красных линий на картах.

В практике органов местного самоуправления и органов государственной власти чрезвычайно распространена ситуация, когда на дежурных картах города наносятся проектные красные линии, которые либо не предусмотрены утверждённой документацией по планировке территории, либо нанесены в отсутствие документации по планировке территории. Нанесение проектных красных линий осуществляется исходя из нормативов для ширины улиц и дорог в красных линий, которые установлены Таблицей 11.2 в составе СП 42.13330.2016 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений». Согласно этой таблице ширина улиц и дорог в красных линиях для магистральных дорог составляет 50-100 метров, для магистральных улиц – 40-100 метров, для улиц и дорог местного значения – 15-30 метров. Именно эти нормативы органы местного самоуправления и берут за основу при нанесении на картографический материал неутверждённых, а по сути несуществующих красных линий. Тяжесть последствий от такой практики для правообладателей земельных участков обусловлена тем, что органы публичной власти не проводят разграничение между проектными и утверждёнными красными линиями, то есть, иными словами, для органов публичной власти проектные красные линии являются действующими и обуславливающими все последствия, которые связывает с красными линиями действующее законодательство.

О каких юридически значимых последствиях идёт речь?

1. Наиболее распространённое на практике юридическое последствие наличия утверждённых красных линий состоит в том, что в пределах территории общего пользования, границы которой определены с помощью красных линий, не допускается приватизация земельных участков (п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ).

В границах Калининградской области в данном контексте весьма распространены ситуации, когда во владении граждан, являющихся собственниками индивидуальных жилых или многоквартирных домов довоенной постройки, находятся земельные наделы, фактические границы которых обозначены на местности заборами и при этом выступают за границы красных линий. То есть имеет место сформированный и поставленный на государственный кадастровый учёт земельный участок, граница такого земельного участка, прилегающая к улице, проходит по красной линии и геодезически совпадает с ней, но при этом ограждения или заборы, которые обозначают фактические, исторически сложившиеся границы землепользований, находятся за границами красных линий и, соответственно, не попадают в границы земельных участков, сформированных под жилыми домами. В такой ситуации перераспределение земельных участков, образованных под существующими домами, и земель, прилегающих к этим земельным участкам и расположенных в границах красных линий, в силу правовой нормы п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ не допускается. Единственный способ избажать сноса заборов или ограждений, в связи с наличием которых органы государственного земельного надзора нередко привлекают к административной ответственности за самовольное занятие земель, состоит в получении разрешения на использование земель без предоставления земельного участка и установления сервитута в порядке гл. V.6 Земельного кодекса РФ.

2. Местоположение красной линии значимо в контексте отступов от стены зданий, размещаемых на земельных участках. Мы знаем о том, что градостроительные регламенты в составе правил землепользования и застройки устанавливают минимальные отступы от стены зданий, возводимых на земельных участках, до границы таких земельных участков. При этом следует различать между отступами от стены здания до границы земельного участка и отступами от стены здания и красной линией проезда, по которой проходит одна из граница земельного участка. По общему правилу, в границах города Калининграда отступ от стены здания до границы земельного участка составляет 3 метра, отступ от стены здания до границы красной линии – 5 метров (например, градостроительный регламент для зоны застройки индивидуальными жилыми домами в составе Правил землепользования и застройки ГО «Город Калининград», согласно которому минимальный отступ от стены индивидуального жилого дома до красной линии проезда должен составлять 5 метров).

Соответственно, несоблюдение рассматриваемого норматива влечёт за собой такое последствие как признание постройки самовольной.

3. На практике весьма редко, но всё же возникает ситуация, когда красная линия проходит через территорию земельного участка, то есть «режет» его. Возникновение такой ситуации возможно в том случае, когда красная линии проведена после формирования соответствующего земельного участка. В результате номинально часть земельного участка обретает статус территории общего пользования, в связи с чем сужается и площадь «пятна застройки» конкретного земельного участка.

Выход из данной ситуации состоит в оспаривании – путём предъявления административных исков в порядке, установленном гл. 21 КАС РФ – документации по планировке территории, то есть проектов планировки или проектов межевания, которыми установлены соответствующие красные линии.

Сразу хочу отметить, что оспаривание местоположения красных линий путём предъявления административых исков – это тема для отдельной статьи, написание которой требует сбора обширного эмпирического материала.

Вместе с тем, при оценке судебной перспективы административного иска, направленного на оспаривание местоположения красной линии, следует учитывать позицию Конституционного суда РФ, выраженную в Определении от 25.02.2016 № 242-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Казаковцева Владимира Александровича на нарушение его конституционных прав пунктом 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации». Рассмотрев конституционную жалобу гражданина В.А. Казаковцева на положения пп. 11 п. 1 Градостроительного кодекса РФ, которым, как было указано в начале настоящей заметки, сформулировано определение красных линий, Конституционный суд РФ отметил, что «… порядок установления красных линий с учетом их правовых и технических характеристик требует разработки специального проекта на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территорий. Данный проект подлежит утверждению органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления. По общему правилу согласование красных линий осуществляется проектной организацией одновременно с согласованием соответствующей градостроительной документации … таким образом, данное правовое регулирование не предполагает произвольного установления красных линий уполномоченными органами, а лицо, права которого могут быть нарушены в результате установления данных линий, не лишено возможности оспорить в судебном порядке соответствующий административный акт либо заявить о компенсации причиненного ему ущерба в результате таких действий».

Таким образом Конституционный суд РФ признал правовую норму п. 11 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ соответствующей Конституции РФ и дал понять, что местоположение красных линий отражает стратегические закономерности в деятельности органов публичной власти по развитию территорий муниципалитетов и по созданию комфортной городской среды.

Альтернативный способ решения вопроса, когда красная линия «режет» территорию земельного участка, заключается во внесении изменений в действующую документацию по планировке территории (проект планировки, проект межевания), что требует весьма больших и организационных затрат – достаточно учитывать, что внесений изменений в такую документацию потребует проведения публичных слушаний с привлечением общественности.

Думаю, что изложенный в этой заметке материал обеспечит понимание базовых моментов вокруг института красных линий. Если у вас остались какие-либо вопросы, вы можете обратиться ко мне за консультацией.