Конституционный суд РФ постановил, что обеспечение земельных участков, предназначенных для многодетных граждан, необходимой инфраструктурой является обязанностью не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти субъектов РФ
В условиях прогрессирующего демографического кризиса в России продолжение практики наделения многодетных граждан бесплатными земельными участками, предназначенными для индивидуального жилищного строительства, продолжает представлять собой важнейшее направление российской внутренней политики. При этом в контексте процедуры наделения многодетных граждан бесплатными землями большое значение имеет вопрос обеспеченности соответствующих земельных участков транспортной, коммунальной и социальной инфраструктурой. Действительно, вряд ли многодетная семья будет удовлетворена, получив земельный участок, не обеспеченный подъездным путями, ведь в таком случае приобретённый участок становится абсолютно бесполезным и неликвидным. В результате осознания этой проблематики субъектами публичного права, задействованными в операциях по наделению многодетных граждан бесплатными земельными участками, появилось Определение Конституционного Суда РФ от 09.11.2017 № 2516-О «По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором был постулирован важнейший принцип, сводящийся к тому, что земельные участки, предоставляемые многодетным гражданам, обязательно должны быть обеспечены всей необходимой инфраструктурой. Между тем, вышеуказанное решение Конституционного суда РФ не смогло устранить все противоречия в области общественных отношений в рассматриваемой сфере. В частности, не получил своего должного разрешения вопрос о том, в компетенцию каких субъектов публичного права входит обеспечение земельных участков необходимой инфраструктурой. В этом отношении решение Конституционного суда РФ, которое мне хотелось бы сегодня рассмотреть, будет иметь большое значение для правоприменительной практики, сопряжённой с предоставлением земельных участков для граждан, имеющих трёх и более детей.
Вся история началась с того, что в 2023 и 2024 годах администрация города Братска Иркутской области предоставила многодетным гражданам свыше 120 земельных участков, которые не были обеспечены необходимой инфраструктурой, в частности, к этим земельным участкам не были подведены автомобильные дороги, на некоторых земельных участках имелись зелёные насаждения, которые представляли собой объективное препятствие для освоения земельного участка в соответствии с видом разрешённого использования «для индивидуального жилищного строительства». В итоге собственник одного из земельных участков и прокурор обратились в суд с иском к администрации города Братска и Правительству Иркутской области о возложении на вышеуказанные органы публичной власти обязанности выполнить работы, подразумевающие обеспечение земельных участков необходимой инфраструктурой. В процессе подачи искового заявления истцы руководствовались положениями Закона Иркутской области от 28 декабря 2015 года № 146-ОЗ «О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан», в соответствии с которым при бесплатном предоставлении земельных участков гражданам организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения осуществляются органами местного самоуправления в соответствии с полномочиями, установленными законодательством. Решением суда общей юрисдикции бездействие Братской городской администрации, выразившиеся в необеспечении предоставленных земельных участков необходимой инфраструктурой, было признано незаконным, в то время как соответствующие исковые требования к Правительству Иркутской области были оставлены без удовлетворения. Орган местного самоуправления с таким подходом не согласился, посчитав, что орган государственной власти субъекта РФ также должен вносить свою лепту в процесс создания необходимой инфраструктуры для земельных участков, предоставляемых гражданам, имеющим трёх и более детей. Это несогласие привело к тому, что администрация города Братска, потерпев поражение во всех судебных инстанциях, обратилась в Конституционным суд РФ с жалобой о несоответствии пп. 6 ст. 39.5 Земельного кодекса РФ, которой предусмотрено предоставление земельных участков многодетным гражданам, пп.пп. 4, 5, 6 п. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и п. 2 ст. 9 Закона Иркутской области от 28 декабря 2015 года № 146-ОЗ «О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан» положениям ст.ст. 12, 36, 132 и 133 Конституции РФ в той мере, в которой вышеуказанные правовые нормы «… возлагают на органы местного самоуправления обязанность по формированию и предоставлению земельных участков в качестве меры дополнительной (государственной) социальной поддержки с последующим их обеспечением инженерной инфраструктурой и автомобильными дорогами и обязанность по сносу зеленых насаждений на этих участках с возложением всех расходов на местный бюджет при отсутствии финансирования со стороны субъекта Российской Федерации». Иными словами, орган местного самоуправления не смог смириться в тем, что обязанность по обеспечению земельных участков необходимой инфраструктурой возложена только на органы местного самоуправления, и органы местного самоуправления не вправе надеяться на содействие в этом процессе со стороны органов государственной власти субъектов РФ. В итоге Конституционный суд РФ вынес постановление от 2 апреля 2026 года № 20-П/2026 «По делу о проверке конституционности подпункта 6 статьи 395 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктов 4, 5 и 6 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», части 2 статьи 9 Закона Иркутской области «О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан» в связи с жалобой администрации городского округа муниципального образования города Братска Иркутской области», в котором содержится большое количество очень злободневных умозаключений, рассмотреть все из которых в рамках одной настоящей заметки невозможно. В связи с этим ограничимся обзором только самых важных пассажей, имеющих наиболее ключевое значение.
В первую очередь, Конституционный суд РФ, проанализировав действующие положения Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», а также сославшись на свой же судебный акт, а именно Определение от 31 января 2023 года № 200-О, изначально выбил основу из-под утверждения о том, что обеспечение предоставляемых многодетным гражданам земельных участков необходимой инфраструктурой является обязанностью только органов местного самоуправления, отметив буквально следующее: «… с учетом сказанного обеспечение создания на земельных участках, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно, необходимой транспортной и коммунальной инфраструктуры реализуется за счет полномочий как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления, на что ранее указывал Конституционный Суд Российской Федерации … Это предполагает обязанность по финансовому участию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих мероприятиях, которая не может рассматриваться в качестве обособленной и независимой от основной обязанности по созданию необходимой инфраструктуры».
Далее Конституционный суд РФ отметил, что несмотря на вышеуказанный принцип, который напрямую следует из толкования норм соответствующего законодательства, и, в частности, законодательства, определяющего компетенции публичных органов власти, в судебной практике по-прежнему присутствует подход, который предполагает «… возложение обязанности по инфраструктурному обеспечению предоставляемых гражданам участков исключительно на органы местного самоуправления, несущие расходы по проведению соответствующих мероприятий исключительно за счет средств местного бюджета». Данный подход Конституционный суд РФ однозначно оценил как не соответствующий практике самого Конституционного суда РФ, придя к следующему заключению: «… поскольку такого рода инфраструктурное обеспечение относится к обязанностям как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и те и другие должны быть изначально задействованы в решении этого вопроса. Иное приводит к тому, что вся полнота ответственности возлагается на первые, тогда как участие вторых в соответствующих мероприятиях фактически остается на их усмотрение. Это, по смыслу правовой позиции, высказанной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 27 марта 2018 года № 13-П, расходится не только с конституционно определяемыми обязательствами социального государства в сфере жилищных отношений, но и с требованиями, содержащимися в статьях 2 и 18 Конституции Российской Федерации».
Тем не менее, несмотря на вышеуказанные утверждения, Конституционный суд РФ признал, что в определённых случаях орган местного самоуправления действительно должен надеяться только на себя и не вправе требовать содействия органов государственной власти субъекта РФ при обеспечении земельных участков транспортной и коммунальной инфраструктурой. В частности, речь идёт о случаях, когда имеет место передача земельного участка из собственности субъекта РФ в муниципальную собственность с согласия муниципалитета при отсутствии каких-либо договорённостей между органом местного самоуправления и соответствующей региональной структурой. В свою очередь, в зеркальных ситуациях, и на этом необходимо сделать акцент, содействие органов государственной власти субъекта РФ является необходимым. «В ситуации же, когда земельный участок, предоставляемый органами местного самоуправления, до этого не находился в собственности Российской Федерации или ее субъекта и не передавался муниципальному образованию с целью дальнейшего предоставления частным лицам (как это имело место в деле администрации города Братска), возложение обязанности по обеспечению обустройства такой территории исключительно на органы местного самоуправления и отказ в софинансировании соответствующих мероприятий недопустимы», – отметил Конституционный суд РФ.
В дальнейшем по тексту постановления Конституционный суд РФ анализирует сочетания различных комбинаций, которые в отсутствие какого-либо общего правила, предусмотренного федеральным законодательством, складываются на практике, как-то предоставление земельных участков, обеспеченных необходимой инфраструктурой, или предоставление с согласия граждан земельных участков, не обеспеченных инфраструктурой, и в итоге формулирует очень важный вывод о минимальном наборе характеристик, которым должен отвечать каждый земельный участок, бесплатно предоставляемый многодетным гражданам. «Однако надо учитывать, что в любом случае земельный участок на момент его предоставления должен быть обеспечен как минимум транспортной инфраструктурой, отсутствие которой делает невозможным – в силу труднодоступности участка – его использование, что затягивает начало индивидуального жилищного строительства. Сказанное распространяется и на очистку участка от зеленых насаждений, если они по своему характеру полностью препятствуют индивидуальному жилищному строительству на участке».
Подбираясь к своему основополагающему выводу на счёт того, что органы государственной власти субъектов РФ обязаны оказывать содействие муниципалитетам при организации соответствующей инфраструктуры, Конституционный суд РФ отмечает, что «… органы государственной власти субъекта Российской Федерации, обнаружив факты длительного непредоставления участков или их необеспечения транспортной и коммунальной инфраструктурой, не должны их игнорировать, полагая, что ответственность за данные нарушения лежит исключительно на органах местного самоуправления. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации должны определить причины данных нарушений и при необходимости оказать содействие органам местного самоуправления или побудить их – в рамках законодательно предусмотренных процедур – к исполнению своих обязанностей, когда обнаруженное нарушение связано только с неправомерным бездействием органов местного самоуправления. Иное свидетельствовало бы о ненадлежащей реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и ставило бы под сомнение цели ведения данными органами учета граждан, имеющих право на бесплатное предоставление участков».
В итоге, в результате внушительной аналитической работы Конституционный суд РФ признал соответствующими Конституции РФ положения Земельного кодекса РФ (п. 6 ст. 39.5) и Федерального закона от «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но при этом признал неконституционными положения п. 2 ст. 9 Закона Иркутской области «О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан» «… в той мере, в какой она возлагает обязанность по очистке от зеленых насаждений земельных участков, предоставляемых органами местного самоуправления гражданам, имеющим трех и более детей, на основании и в порядке, которые предусмотрены данным Законом, и созданию необходимой коммунальной и транспортной инфраструктуры исключительно на органы местного самоуправления и, как следствие, не устанавливает обязанности по софинансированию указанных мероприятий и не определяет порядок такого софинансирования».
Проанализированное нами решение Конституционного суда РФ будет способствовать повышению уровня правовой защищённости многодетных граждан, претендующих на приобретение бесплатных публичных земельных участков, поскольку впредь обеспечение таких земельных участков транспортной, коммунальной и иными видами инфраструктур будут являться точкой приложения усилий не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, речь идёт о наращивании мощностей, что полностью соответствует интересам приобретателей земельных участков. Если ранее Конституционным судом РФ был просто сформулирован принцип о том, что земельные участки для многодетных граждан не могут быть предоставлены без обеспечения необходимой инфраструктурой, то теперь Конституционный суд РФ определил перечень субъектов, в обязанность которых входит совершение соответствующих действий, что повышает вероятность того, что земельные участки будут обеспечены всем необходимым для их использования по назначению и, в частности, для строительства индивидуальных жилых домов.
