Конституционный суд РФ встаёт на защиту интересов владельцев земельных участков сельскохозяйственного назначения, расположенных в границах Прибайкальского национального парка
В ряде аналитических статей, ранее опубликованных мною на сайте, уже затрагивался вопрос об особенностях режима землепользования и специфике процедур оформления земельных отношений в границах земель, входящих в границы национального парка «Куршская коса». Так, напомним, к числу основных вех, характеризующих специфику земельных отношений в границах национальных парков, относится то обстоятельство, что земли национальных парков отнесены к федеральной собственности (п. 6 ст. 95 Земельного кодекса РФ) и, по общему правилу, не подлежат приватизации – за исключением земельных участков, расположенных на территории населённых пунктов, входящих в границы национальных парков (п. 2 ст. 12 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»). Материал, которому посвящена моя сегодняшняя заметка, также относится к специфике правового режима земель в границах национальных парков. Только речь пойдёт не о национальном парке «Куршская коса», а о Прибайкальском национальном парке.
В 1986 году Совет министров РСФСР своим постановлением от 13 февраля 1986 года № 71 принял решение о создании Прибайкальского национального парка, в состав которого были включены 112000 гектаров сельскохозяйственного назначения предприятий Госагропрома РСФСР без их изъятия из хозяйственной эксплуатации. Иными словами, национальный парк был учреждён, но при этом пользование землями сельскохозяйственного назначения, которые были закреплены за предприятиями Госагропрома РСФСР, прекращено не было. С учётом того, что возможности предоставления земельных участков, расположенных в границах национального парка, существенно ограничены теми нормами действующего земельного законодательства, которыми установлен и определён правой режим земель в составе национальных парков (например, недопустимость предоставления земельных участков в аренду для ведения крестьянского фермерского хозяйства, строительства культурно-досуговых объектов и объектов индивидуального жилищного строительства»), Правительство Иркутской области решило обратиться в Конституционный суд РФ с запросом на счёт того, является ли конституционным п. 1 постановления Совета министров РСФСР от 13 февраля 1986 года № 71 с точки зрения достижения баланса частных и публичных интересов, если учитывать, что специфика правового режима земель, отнесённых к землям национального парка, существенно затрудняет «… решение вопросов, относящихся к компетенции органов местного самоуправления», что негативно сказывается на правовом статусе граждан. То есть, иными словами, Правительство Иркутской области обратилось в Конституционный суд РФ с запросом на счёт того, совместимы ли ограничения, обусловленные принадлежностью земельных участков к землям сельскохозяйственного назначения в границах национального парка, с гарантиями в сфере земельных отношений, которые установлены Конституцией РФ.
По мере анализа затронутой проблематики и проведения обусловленной этим аналитической работы, необходимой для изготовления текста постановления, сперва Конституционный суд РФ признал, что на базовом уровне отнесение земель сельскохозяйственного назначения к территории национального парка само по себе является допустимым, то есть не противоречит балансу частных и публичных интересов, который должен неукоснительно соблюдаться в процессе законотворческой деятельности. Так, Конституционный суд РФ отметил следующее: «… Несмотря на установленный режим национального парка, включающий ряд конституционно оправданных запретов и иных охранных мер и не содержащий явно выраженного дозволения вести на его территории экономическую деятельность в сфере сельского хозяйства, создание и дальнейшее функционирование конкретного национального парка с включенными в его состав землями сельскохозяйственных предприятий без изъятия их из хозяйственной эксплуатации не должно препятствовать – в системе действующего правового регулирования – ведению такой деятельности гражданами и другими хозяйствующими субъектами при условии ее совместимости с целями и задачами парка».
В дальнейшем Конституционный суд РФ отталкивается от изменений, которые были внесены в Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (Федеральный закон от 30.12.2020 № 505-ФЗ) в части укрепления правового статуса правообладателей земельных участков, расположенных в границах населённых пунктов, расположенных в границах национальных парков (речь идёт об изменениях, в соответствии с которыми была разрешена приватизация таких земельных участков), и приходит к заключению, что в целях гипотетического укрепления правого статуса владельцев земельных участков сельскохозяйственного назначения, расположенных в границах национальных парков, такого рода изменения в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» внесены не были, что приводит к умалению законных интересов владельцев земельных участков сельскохозяйственного назначения: «В отношении же иных земельных участков, в том числе предназначенных для сельскохозяйственного использования и расположенных за пределами указанных населенных пунктов, аналогичных законодательных изменений, равно как и конкретных возможностей и условий их предоставления гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного производства, предусмотрено не было».
Правда, следует отметить, что по тексту анализируемого нами постановления Конституционный суд РФ признаёт существование ряда подзаконных нормативных правовых актов, которые отчасти посвящены правовому режиму земель сельскохозяйственного назначения, расположенных в границах национальных парков (например, утверждённый постановлением Правительства РФ от 2 июня 2022 года № 1018 Перечень видов экономической и иной деятельности юридических и физических лиц на территориях национальных парков и их охранных зон, подлежащий согласованию с федеральными органами исполнительной власти), но при этом придерживается точки зрения о том, что этих подзаконных нормативных правовых актов недостаточно для выравнивания правового статуса владельцев земельных участков, расположенных в границах населённых пунктов национального парка, и владельцев земельных участков сельскохозяйственного назначения, отметив следующее: «… Эти подзаконные акты, дополнившие систему регулирования, в рамках которой действует оспариваемая норма, призваны способствовать контролю за совместимостью предлагаемых гражданами и другими хозяйствующими субъектами видов деятельности с целями и задачами национального парка. Вместе с тем их принятие лишь частично восполнило пробелы нормативного регулирования правового режима хозяйственного использования сельскохозяйственных земель, включенных в состав Прибайкальского национального парка, в результате чего согласование и осуществление разрешённых подзаконными актами видов экономической и иной деятельности на функционально предназначенных для этого территориях Парка остается существенно затрудненным».
Такое положение дел, при котором можно констатировать умаление прав и законных интересов владельцев земельных участков сельскохозяйственного назначения в границах национальных парков, по мнению Конституционного суда РФ, обуславливает как нарушение частных интересов, так и публичных интересов. Так, в частности, по этому поводу Конституционный суд подчеркнул следующее: «Отсутствие … подобного регулирования в федеральном законодательстве несет риск автоматического и недифференцированного распространения на данные земли присущих правовому режиму особо охраняемой природной территории родовых запретов, которые препятствуют их рациональному и согласующемуся с целями и задачами Прибайкальского национального парка использованию как основы жизнедеятельности проживающих там граждан, либо, наоборот, ведет к избыточно широкому пониманию задачи сохранить данные земли в хозяйственном обороте, что угрожает полноценному выполнению Парком его природоохранной функции. Все это затрудняет не только устойчивое и экологически совместимое использование земель сельскохозяйственного назначения, включенных в состав Парка, в интересах заинтересованных граждан, но и эффективную охрану данных земель, а потому затрагивает и публичные интересы».
Руководствуясь вышеизложенными соображениями, Конституционный суд РФ пришёл к выводу, что ныне существующая недоукомплектованность правового режима расположенных в границах Прибайкальского национального парка земельных участков сельскохозяйственного назначения свидетельствует о неконституционности п. 1 Постановления Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 года № 71 «О создании Прибайкальского национального парка в Иркутской области». Приведём без изъятий решающую цитату из постановления Конституционного суда РФ от 28 мая 2025 года № 23-П/2025 «По делу о проверке конституционности абзаца четвертого пункта 1 Постановления Совета Министров РСФСР «О создании Прибайкальского национального парка в Иркутской области» в связи с запросом Правительства Иркутской области»: «Таким образом, выявленная в настоящем Постановлении незавершенность законодательного регулирования правового режима хозяйственной эксплуатации включенных в состав Прибайкальского национального парка земель сельскохозяйственного назначения – в контексте общих законодательных ограничений, присущих правовому режиму охраны национальных парков, но не конкретизированных и не адаптированных применительно к законодательно закрепленной обязанности государства по эксплуатации и охране данных земель в интересах проживающих на них граждан, государства и общества в целом, – приобретает характер конституционно значимого пробела, требующего устранения на основании вытекающих из статей 7 (часть 1), 9 (часть 1), 19 (часть 1), 36 (часть 3), 42, 55 (часть 3), 58, 71 (пункты «в», «д»), 72 (пункты «в», «д» части 1), 751 , 76 (части 1 и 2) и 132 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципов правовой определенности, разграничения полномочий органов публичной власти и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства».
В итоге в резолютивной части постановления от 28 мая 2025 года № 23-П/2025 «По делу о проверке конституционности абзаца четвертого пункта 1 Постановления Совета Министров РСФСР «О создании Прибайкальского национального парка в Иркутской области» Конституционный суд РФ предписал законодателю внести в законодательство необходимые изменения, чтобы предоставить правообладателям расположенных в границах национальных парков земельных участков сельскохозяйственного назначения набор гарантий, сопоставимый с теми, которым наделены владельцы земельных участков, также расположенных в границах Прибайкальского национального парка, но при этом отнесённых к землям населённых пунктов.
Проанализированное нами постановление Конституционного суда РФ будет иметь большое значение при определении векторов правоприменительной практики по делам, вытекающим из правоотношений, связанных с использованием земель сельскохозяйственного назначения, расположенных в границах национальных парков, ведь Конституционный суд РФ отчётливо признал необходимость учитывания не только публичных интересов (решение экологических задач по сохранению природного наследия озёра Байкал), но и частных интересов, то есть интересов граждан, владеющих земельными участками сельскохозяйственного назначения. Остаётся дождаться изменений в Земельный кодекс РФ и в Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».