Закрепив правовую норму п. 11 ст. 85 Земельного кодекса РФ, законодатель дал понять, что путём внесения изменений в Генплан и ПЗЗ в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения в границах населённых пунктов может быть установлен правовой режим, не совместимый с их разрешённым использованием

В заметках, ранее опубликованных на сайте, мною в своё время было проиллюстрировано, что, по общему правилу, у правообладателей земельных участков в России нет оснований для того, чтобы быть полностью уверенными в завтрашнем дне. Иными словами, если кто-то думает, что при использовании земельный участок без нарушения норм земельного законодательства и при своевременной уплате арендной платы или земельного налога будущее будет безоблачным и беззаботным, то такой землепользователь заблуждается. Это связано с тем, что органы публичной власти, проводящие политику в сфере градостроения, могут в любое время внести в генеральный план и правила землепользования и застройки муниципалитета изменения, которые могут существенно ограничить возможность использования земельного участка в соответствии с разрешённым использованием и категорией земель. И если применительно к большинству земельных участков данный принцип выработан на уровне судебной практики, не будучи облечённым в норму закона, то применительно к земельным участкам сельскохозяйственного назначения, расположенным в границах населённых пунктов, данный принцип проводится в жизнь непосредственно в соответствии с положениями п. 11 ст. 85 Земельного кодекса РФ, которым установлено, что «… земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах – земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, – используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки». Таким образом, в случае с земельными участками сельскохозяйственного назначения в границах населённых пунктов законодатель напрямую, без каких-либо намёков и полунамёков даёт понять, что органы публичной власти, проводящие в жизнь политику в сфере землепользования и градостроения, могут внести в генеральный план и правила землепользования и застройки муниципалитета такие изменения, которые способны либо сделать фактически невозможным использование такого земельного участка в соответствии с разрешённым использованием, либо, как минимум, сделать его экономически неликвидным. К числу последствий такого рода действий, выражающихся во внесении органами публичной власти изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования, относится и ограничение оборотоспособности соответствующих земельных участков, в чём можно убедиться на примере из судебной практики.

ООО «Стройдетальсервис 2» (далее по тексту – «общество») выступало арендатором земельного участка сельскохозяйственного назначения, расположенного в границах Конаковского сельского поселения Краснодарского края. По прошествии трёх лет с момента приобретения земельного участка в аренду общество обратилось в Департамент имущественных отношений Краснодарского края с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность за плату на основании пп. 9 п. 2 ст. 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации. Департамент отказал в предоставлении земельного участка со ссылкой на п. 14 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ, руководствуясь тем, что согласно генеральному плану территория земельного участка была отнесена к проектируемой производственной территории, а согласно правилам землепользования и застройки – к территориальной зоне предприятий, производств и объектов III класса вредности.

Общество оспорило отказ в предоставлении земельного участка в административном порядке (гл. 24 АПК РФ), но арбитражный суд Краснодарского края своим решением от 19 сентября 2022 года по делу № А32-28789/2021 оставил заявление о признании отказа в предоставлении земельного участка в собственность незаконным без удовлетворения. Однако, постановлением от 15 ноября 2022 года 15-й арбитражный апелляционный суд решение арбитражного суда первой инстанции отменил и признал отказ в предоставлении земельного участка в собственность незаконным, руководствуясь тем, что «… в материалы дела не представлены доказательства, подтверждающие реализацию документов территориального планирования в части строительства (размещения) производственных объектов», а также исходя из того, «… само по себе утверждение генерального плана поселения не влечет изменение правового режима земельных участков при отсутствии доказательств реализации документов территориального планирования, поэтому ссылка департамента на пункт 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации не может служить единственным основанием для отказа в предоставлении спорного участка для сельскохозяйственного производства».

Судебный акт арбитражного суда апелляционной инстанции не устоял при рассмотрении дела в кассационном порядке на уровне Арбитражного суда Северо-Кавказского округа (постановление от 6 марта 2023 года № Ф08-36/23). Арбитражный суд кассационной инстанции, отменяя постановление 15-го арбитражного апелляционного суда, руководствовался следующим:

– «генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности»;

– «в пункте 8 Обзора судебной практики по делам, связанным с предоставлением земельных участков сельскохозяйственным организациям и крестьянским (фермерским) хозяйствам для ведения сельскохозяйственного производства, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 23.12.2020, отражен правовой подход, согласно которому предназначенный для сельскохозяйственного производства земельный участок в составе земель населенных пунктов не может быть выкуплен на основании подпункта 9 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации после изменения правилами землепользования и застройки его разрешенного использования, не предусматривающего сельскохозяйственное производство»;

– согласно правовой позиции, изложенной в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 05.03.2019 № 309-ЭС19-352, продажа без проведения торгов земельного участка, отнесенного градостроительным регламентом к производственной зоне, под видом земельного участка сельскохозяйственного использования, повлечет обход процедур, установленных земельным законодательством.

Судья Верховного суда РФ Е.Е. Борисова своим определением от 20 июня 2023 года по делу № 308-ЭС23-9984 отказала обществу в передаче кассационной жалобы на рассмотрение в заседание Судебной коллегии по экономическим спорам, в результате чего в судебном споре была поставлена точка.

Следовательно, малоизвестная правовая норма п. 11 ст. 85 Земельного кодекса РФ подразумевает возможность нивелирования правового статуса земельных участков сельскохозяйственного назначения, расположенных в границах населённых пунктов. Чем руководствовался законодатель, принимая данную норму права? По всей видимости, законодательное решение о том, что в границах населённых пунктов могут располагаться и предоставляться земельные участки сельскохозяйственного назначения, рассматривалось законодателем в качестве неоспоримого бонуса, то есть опции, которая изначально представляет собой заведомое преимущество для правообладателей земельных участков, расположенных в границах городов и посёлков, поскольку земли населённых пунктов, по логике вещей, для использования в целях ведения сельского хозяйства концептуально не предусмотрены. Данный бонус должен быть уравновешен правовой нормой, позволяющей этот бонус нивелировать, что и было сделано. Таким образом, представляется возможным исходить из того, что статус земельных участков сельскохозяйственного назначения, расположенных в границах населённых пунктов, является очень неустойчивым, поскольку законодателем напрямую предусмотрена возможность сведения на «нет» их правового режим за счёт внесения изменений в документы территориального планирования (генеральный план) и градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки).