Допускается ли строительство на земельном участке, который одновременно расположен в нескольких территориальных зонах, если градостроительной регламент одной из зон предусматривает размещение нужного объекта?
Несколько месяцев назад ко мне обратился гражданин, который после приобретения земельного участка оказался в весьма затруднительной ситуации. Земельный участок с разрешённым использованием «для индивидуального жилищного строительства» формировался и приобретался под существующий индивидуальный жилой дом без проведения торгов в порядке, установленном ст. 39.20 Земельного кодекса РФ. Какие-либо препятствия для образования земельного участка отсутствовали, поскольку на момент образования земельный участок, как и требует того закон (п. 7 ст. 11.9 Земельного кодекса РФ, п. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ), относился к одной территориальной зоне. Однако, спустя некоторое время Министерство градостроительной политики Калининградской области, на основании результатов публичных слушаний, без каких-либо согласований с собственником земельного участка внесло изменения в Правила землепользования и застройки ГО «Город Калининград», в соответствии с которыми территория земельного участка была отнесена сразу к трём территориальным зонам, лиша одна из которых, исходя из содержания градостроительного регламента, предусматривала возведение индивидуальных жилых домов (зона «Ж-3»), в то время как в границах остальных двух территориальных зон (зона «ОЦ-А» и зона «СП-4») возведение объектов индивидуального жилищного строительства не допускается. Таким образом, Министерство градостроительной политики Калининградской области своими собственными действиями обусловило возникновение недопустимой с точки зрения норм закона ситуации, при которой земельный участок оказался расположенным одновременно в нескольких территориальных зонах.
Возникают вопросы: «Допустимо ли в принципе строительство на таком земельном участке?» и «Если допустимо, то возможно ли возведение объекта индивидуального жилищного строительства в границах той части земельного участка, которая отнесена к территориальной зоне, допускающей возведение индивидуального жилого дома?».
Насколько нам известно, законодательством интересующая нас ситуация не урегулирована – не существует ни одной нормы закона, которая предусматривала бы правило о недопустимости возведения объектов недвижимости на земельном участке, который одновременно отнесён к нескольким территориальным зонам. В таком случае ответ приходится искать в судебной практике. К настоящему времени мне довелось выявить в судебной практике два прецедента, которые отражают прямо противоположные подходы.
Первый подход получил своё выражение в судебных актах арбитражных судов, которые были вынесены по делу № А33-4237/2017.
По жалобе граждан Служба по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края (далее по тексту – «Служба») провела проверку, по итогам которой было установлено, что администрацией города Красноярска ЖСК «Академик» было выдано разрешение на строительство гостиницы на земельном участке, который в соответствии с правилами землепользования и застройки оказался одновременно отнесённым к двум территориальным зонам, градостроительный регламент для одной из которых (зона «Ж-2») допускал возведение гостиницы, в то время как градостроительный регламент для другой территориальной зоны (зона «Ж-4») исключал такую возможность. Возведение гостиницы велось на части земельного участка, отнесённой к территориальной зоне «Ж-2». Посчитав, что в такой ситуации земельный участок не пригоден для возведения объектов капитального строительства, Служба направила в администрацию предписание об отмене разрешения на строительство. Администрация с предписанием не согласилась и обжаловала его в порядке гл. 24 АПК РФ.
В удовлетворении заявления администрации арбитражный суд Красноярского края отказал, согласившись с позицией службы на счёт недопустимости строительства на земельном участке, принадлежащем ЖСК «Академик». В основу позиции, которая легла в основу вынесенного по делу решения, арбитражным судом был положен довод о том:
– градостроительный регламент территориальной зоны не может действовать только в отношении части земельного участка,
– градостроительный регламент территориальной зоны, в которой находится часть земельного участка, действует в отношении всего земельного участка.
Так, руководствуясь п. 3 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой «градостроительный регламент распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границы территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования», Арбитражный суд Красноярского края (решение от 29 августа 2017 года по делу № А33-4237/2017) отметил следующее: «Из содержания данной нормы следует, что законодатель не предусмотрел возможность действия градостроительного регламента в отношении части сформированного земельного участка, напротив, градостроительный регламент соответствующей территориальной зоны распространяется на всю площадь земельного участка … поскольку градостроительный регламент распространяется на все земельные участки, расположенные в пределах границы территориальной зоны, следовательно, в случае нахождения земельного участка одновременно в границах двух территориальных зон, градостроительные регламенты обеих зон будут в полной мере распространяться на весь земельный участок в равном объеме». Таким образом, арбитражный суд пришёл к выводу, что нахождение земельного участка в нескольких территориальных зонах обуславливает не взаимодополнение, а конкуренцию градостроительных регламентов, а именно одновременное распространение нескольких противоречащих друг другу градостроительных регламентов на территорию всего земельного участка. В рассматриваемой нами ситуации данное суждение выражалось в том, что градостроительный регламент зоны «Ж-4», исключающий допустимость строительства гостиницы, распространялся на территорию всего земельного участка в той же мере, в которой на территорию всего земельного участка распространялось действие градостроительного регламента зоны «Ж-4». «Довод департамента градостроительства администрации г. Красноярска о том, что нормы действующего законодательства о невозможности образования земельного участка в нескольких территориальных зонах регулируют лишь вопросы создания земельных участков и не влияют на правоотношения по дальнейшему использованию земельного участка, судом отклоняется как основанный на неверном толковании вышеприведенных норм» – заключил Арбитражный суд Красноярского края, решение которого было оставлено без изменения 3-м арбитражным апелляционным судом и Арбитражным судом Восточно-Сибирского округа.
Другой подход к разрешению затронутой нами проблемы получил отражение в кассационном определении Верховного суда РФ от 25 января 2023 года № 18-КАД22-43-К4. Сразу хотелось бы отметить, что анализ данного судебного акта Верховного суда РФ и размышления в развитие отражённой в ней точки зрения были предметом рассмотрения колумнистов «Адвокатской газеты» (advgazeta.ru). Во избежание плагиата я не ссылаюсь не чужие выводы и провожу независимый анализ вышеуказанного судебного акта.
В августе 2019 года гражданин В.В. Чегодаев получил ГПЗУ (градостроительный план земельного участка) в отношении земельного участка с разрешённым использованием «для размещения гостиничного комплекса», отнесённого к территориальной зоне курортного строительства. В сентябре 2022 года В.В. Чегодаев, приложив все необходимые материалы, обратился в компетентное управление города Гелинджика с заявлением о выдаче разрешения на строительство гостиницы. В выдаче разрешения было отказано в связи с тем, что земельный участок оказался расположенным в нескольких территориальных зонах – в зоне «Курортное строительство» (КС) и в зоне «Деловая застройка» (ДЗ) – при том, что возможность строительства гостиницы допускалась только градостроительным регламентом зоны «КС». Отказ был обжалован в суд в административном порядке в соответствии со ст. 22 КАС РФ. Суд первой инстанции (решение Геленджикского городского суда Красноярского края от 17.02.2021 по административному делу № 2а-790/2021), руководствуясь тем, что земельный участок был поставлен на кадастровый учёт в 2007 году до принятия правил землепользования и застройки, заключив, что «… отказ в выдаче разрешения на строительство фактически делает невозможным исполнение Чегодаевым В. В. условий договора аренды земельного участка, предоставленного для размещения гостиничного комплекса» (по каким-то причинам суд проявил казуистичность, указав не на допустимость возведения объектов недвижимости в такой ситуации в целом, а именно на допустимость строительства гостиницы). При вынесении судебного решения, что крайне важно и заслуживает самого пристального внимания – суд первой инстанции сделал акцент на том, что площадь части земельного участка, отнесённой к территориальной зоне «Деловая застройка», является незначительной по отношении к общей площади земельного участка. Таким образом, суд применил оценочное суждение с расплывчатым содержанием, ведь наличие критерия незначительности площади в каждом конкретном случае может быть признано исключительно на основании внутреннего убеждения суда.
Однако, решение суда первой инстанции было отменено апелляционным определением Краснодарского краевого суда с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении исковых требований. Апелляционное определение Краснодарского краевого суда было оставлено без изменения кассационным определением 4-го кассационного суда общей юрисдикции. Суды первой и апелляционной инстанций руководствовались тем, что «… нахождение земельного участка в нескольких территориальных зонах, одной из которых не предусмотрено строительство гостиницы, а также в нескольких функциональных зонах исключает возможность выдачи разрешения на строительство указанного объекта недвижимости». Таким образом, суды пришли к выводу, что в ситуации, когда земельный участок находится в границах нескольких территориальных зон, такой земельный участок в принципе юридически не пригоден для возведения объектов недвижимости. В.В. Чегодаев обратился с кассационной жалобой в Верховный суд РФ, который эту жалобу удовлетворил.
К сожалению, аргументация Верховного суда РФ, изложенная в вынесенном по рассматриваемому судебному спору Определении от 25 января 2023 года № 18-КАД22-43-К4, оказалась весьма поверхностной и в связи с этим совершенно не такой вкрадчивой, как можно было бы ожидать от ВС РФ при разрешении столь интересной и незаурядной юридической проблемы. В основу позиции Верховного суда РФ было положено то обстоятельство, что оформленный В.В. Чегодаевым градостроительный план земельный участка на момент выдачи полностью отвечал нормам земельного и градостроительного законодательства, а именно отражал информацию о принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне (таким образом, внесение изменений в правила землепользования и застройки, в соответствии с которыми земельный участок был одновременно отнесён к двум территориальным зонам, по всей видимости, имело место в промежуток времени между датой оформления ГПЗУ и датой обращения административного истца за выдачей разрешения на строительство). Также Верховный суд РФ, как и суд первой инстанции – Геленджикский городской суд Краснодарского края – выстроил свою позицию на незначительности площади части земельного участка, расположенной в территориальной зоне, в которой не допускается возведение гостиницы, относительно общей площади земельного участка: «… кроме того, из проектной документации следует, что площадь земельного участка, оказавшаяся в границах территориальной зоны «Общественно-деловая застройка (ОД)», незначительна и планируется к использованию для проезда на арендованный земельный участок, а размещение гостиницы предусмотрено в границах зоны «Курортное строительство (КС)». В итоге Верховный суд РФ отменил решения апелляционного и кассационного суда общей юрисдикции и оставил в силе решение суда первой инстанции.
Совершенно очевидно, что проанализированное нами определение Верховного суда РФ создаёт почву для дискуссий, ибо возникают очевидные вопросы:
– «Допустимо ли в целом строительство на земельном участке, расположенном в нескольких территориальных зонах, если площадь части земельного участка, отнесённой к зоне, допускающей строительство нужного объекта, достаточна для возведения такого объекта?»,
– «Или же строительство в вышеуказанной ситуации допустимо только в том случае, если на момент оформления градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ) земельный участок был отнесён только к одной территориальной зоне?».
С учётом того, что, исходя из моего опыта участия в судебных заседаниях, решения Верховного суда РФ далеко не всегда отражают сложившиеся закономерности судебной практики и нередко носят казуистичный характер, будучи принятыми под конкретный случай, на сегодняшний день дача какого-либо вразумительного ответа на вопрос, вынесенный в заголовок настоящей статьи, не представляется возможной. Кроме того, необходимо держать в уме первый из рассмотренных нами подходов к разрешению данной ситуации, в соответствии с которым наличие земельного участка в нескольких территориальных зонах обуславливает конкуренцию градостроительных регламентов, что влечёт за собой невозможность строительства.