Допускается ли предварительное согласование предоставления земельных участков в территориальной зоне сельскохозяйственных угодий?

Насколько известно, стадия предварительного согласования предоставления земельного участка – это первый этап процедуры предоставления земельного участка без проведения торгов. По смыслу пп. 6 п. 1 ст. 39.15 Земельного кодекса РФ предварительное согласование предоставления земельного участка – либо в соответствии с проектом межевания территории или в соответствии со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории – осуществляется только при наличии оснований для предоставления земельного участка без проведения торгов. Если говорить о процедурах предоставления земельных участков, то, по общему правилу, согласно нормам земельного законодательства земельные участки должны предоставляться на торгах. Однако, из этого правила имеются исключения, предусмотренные, в частности, для случаев предоставления земельных участков (п. 2 ст. 39.3 Земельного кодекса РФ) в собственность и в аренду (п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ). Наиболее известное исключение – это случай предоставления земельного участка в собственность или в аренду под существующим объектом недвижимости (ст. 39.20 Земельного кодекса РФ). Вместе с тем, что весьма примечательно, законодатель, идя на встречу потенциальным приобретателям земельных участков, ввёл в действие очень удобную процедуру предоставления в аренду без торгов земельных участков для сенокошения, выпаса сельскохозяственных животных, огородничества и личного подсобного хозяйства за пределами населённого пункта (так называемые «полевые земельные участки»), которая предусмотрена пп. 19 п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ. То есть формально заинтересованное лицо вправе в силу вышеуказанной правовой нормы напрямую подать в орган публичной власти заявление о предварительном согласовании предоставления земельного участка в границах подходящей территории, находящейся в публичной собственности, минуя при этом необходимость участия в каких-либо торгах и аукционах.

Мой практический опыт убеждает меня в том, что вышеуказанная процедура предоставления земельных участков является весьма востребованной. В том числе, данная процедура востребована среди тех граждан, которые заинтересованы в предоставлении земельных участков в границах земель сельскохозяйственного назначения. В сегодняшней статье мне хотелось бы рассмотреть вопрос о том, возможно ли в рамках пп. 19 п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ приобрести земельный участок в границах так называемых сельскохозяйственных угодий.

В связи с этим нужно учитывать, что, с точки зрения полезных качеств и ценности для нужд сельскохозяйственного производства, земли, отнесённые к категории земель «земли сельскохозяйственного назначения», неоднородны. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья (ст. 79 Земельного кодекса РФ), то есть пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), которые имеют приоритет в использовании и подлежат особой государственной охране. Юридическим инструментом для отграничения сельскохозяйственных угодий от иных земель сельскохозяйственного назначения является отнесение определённых территорий по карте градостроительного зонирования (в составе правил землепользования и застройки) к специальной территориальной зоне сельскохозяйственных угодий (в частности, выделение территориальной зоны сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения напрямую предусмотрено пп. 1 п. 9 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ). В Калининградской области территориальной зоне сельскохозяйственных угодий на картах градостроительного зонирования муниципальных образований обычно присваивается индекс «СХ-1». Таким образом, увидев на карте соответствующее обозначение, заинтересованное лицо может сразу определить, что применительно к конкретной территории речь идёт именно о наиболее ценных сельскохозяйственных землях.

Как обычно осуществляется подбор территории, в границах которой заинтересованное лицо намеревается приобрести несформированный земельный участок без проведения торгов? Сперва заинтересованное лицо исследует публичную кадастровую карту в сочетании с картой градостроительного зонирования для выявления неразмежёванных территорий, в границах которых земельные участки не сформированы. После выявления подходящей территории заинтересованное лицо знакомится с градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, чтобы выяснить, указан ли нужный вид разрешённого использования земельного участка в перечне основных видов разрешённого использования, допустимых согласно градостроительному регламенту в границах такой зоны. Лишь после этого (при отсутствии проекта межевания территории) происходит заказ схемы расположения земельного участка на КПТ с целью её последующего направления на утверждение вместе с подачей в орган публичной власти заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Однако, в случае с территориальной зоной сельскохозяйственных угодий вышеуказанный механизм не может быть реализован, поскольку в силу п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительные регламенты не устанавливаются.

Каковы практические следствия такого положения дел? Как минимум, в силу изъятия сельскохозяйственных угодий из-под действия градостроительных регламентов является невозможным изменение вида разрешённого использования земельных участков, расположенных в территориальной зоне сельскохозяйственных угодий. Однако нас интересует следующий вопрос: «возможно ли образование в границах территориальной зоны сельскохозяйственных угодий новых земельных участков с целью их приобретения без торгов?». Данный вопрос актуален в силу того, что особая ценность сельскохозяйственных угодий сама по себе не отменяет возможность освоения и строительства на соответствующих земельных участках, если учитывать, что в соответствии с п. 4 ст. 11 Федерального закона от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» на земельных участках, отнесённым к сельскохозяйственным угодьям, допускается возведение индивидуального жилого дома.

Так, если обращаться к судебной практике, то примечательно решение Яролавского районного суда Ярославской области от 17 мая 2021 года по делу № 2-502/2021 (оставленное без изменения судебными актами судов апелляционной и кассационной инстанций), который рассматривал исковое заявление гражданина о признании незаконным отказа местной администрации в предварительном согласовании предоставления земельного участка под личное подсобное хозяйство в границах территориальной зоны сельскохозяйственных угодий. Отказывая в удовлетворении иска суд в своём решении отметил: «для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства». Качество выводов со стороны суда оставляет желать лучшего, ведь в ситуации, когда нужно было утвердительно заявить о том, что в границах сельскохозяйственных угодий не допускается именно образование новых земельных участков, суд этого не сделал, сославшись на то, что не допускается изменение их вида разрешённого использования, в то время истец претендовал на вынесение решения именно о предварительном согласовании предоставления земельного участка, то есть добивался образования нового земельного участка.

Как свидетельствует судебная практика, в общем и целом суды считают, что исчерпывающий круг целей использования земельных участков, отнесённых к сельскохозяйственным угодьям, предопределён п. 1 ст. 79 Земельного кодекса РФ, которым, как мы уже цитировали, установлено, что сельскохозяйственные угодья – это пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими). Из этого, а также из того, что в отношении территориальных зон сельскохозяйственных угодий градостроительный регламент не устанавливается, следует, что в границах территориальных зон сельскохозяйственных угодий допускается лишь предоставление сформированных – до вступления в силу правил землепользования и застройки – земельных участков в вышеуказанных целях (пашни, сенокосы и т.д.), в то время как образование новых земельных участков из земель, находящихся в публичной собственности, не допускается. Соответственно, изменение назначения земель, отнесённых к сельскохозяйственным угодьям, с целью обеспечения возможности формирования в границах неразмежёванных территорий новых земельных участков для их приобретения возможно только путём внесения изменений в правила землепользования и застройки в виде установления иной территориальной зоны.

Таким образом, если обращаться к вопросу, вынесенному в заголовок статьи, представляется возможным утверждать, что предварительное согласование предоставления земельных участков с целью их приобретения без торгов (как и образование новых земельных участков в целом) в границах сельскохозяйственных угодий не допускается. Предоставлены могут быть только существующие земельные участки, образованные до вступления в силу правил землепользования и застройки муниципалитета.