В своём рекордном по объёму решении Конституционный суд РФ рассмотрел проблему компенсации правообладателям земельных участков, которые были незаконно предоставлены в границах земель особо охраняемых природных территорий
Ранее в статье, опубликованной на сайте 6 марта 2023 года, нами рассматривался важный вопрос о том, как обстоит дело с оборотоспособностью земельных участков, расположенных в границах национального парка «Куршская коса». Мы указали на то, что в силу пп. 1 п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ земельные участки в границах национальных парков, по общему правилу, являются изъятыми из оборота, то есть не могут быть предоставлены ни в собственность, ни в аренду, однако данное правило не распространяется на земельные участки, расположенные в границах населённых пунктов, находящихся в границах национальных парков. В частности, Федеральным законом от 30.12.2020 № 505-ФЗ были внесены важнейшие изменения в Земельный кодекс РФ и в Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Таким образом, земельные участки в границах национального парка за пределами населённых пунктов по-прежнему имеют статус изъятых их оборота, в то время как земельные участки в границах населённых пунктов, расположенных в пределах национальных парков, могут быть предоставлены как в аренду, так и в собственность.
В публикации от 18 февраля 2022 года нами затрагивался вопрос о судебной практике (дела рассматривались в Зеленоградском районном суде Калининградской области), в рамках которой до вступления в силу Федерального закона от 30.12.2020 № 505-ФЗ Управление Росимущество по Калининградской области обращалось в суд с исками о признании отсутствующими прав частной собственности на земельные участки, расположенные в границах национального парка «Куршская коса», при этом поскольку такая практика имела место до вступления в силу Федерального закона № 505-ФЗ, этими исками оспаривались, в том числе, права на земельные участки, расположенные в границах населённых пунктов в составе национального парка. Исковые требования удовлетворялись и права собственности признавались отсутствующими – Зеленоградский районный суд Калининградской области каждый раз приходил к мнению, что правовых оснований для возникновения прав частной собственности на такие земельные участки не имелось.
Поводом к написанию сегодняшней заметки стало вынесение Конституционным судом РФ заранее анонсированного постановления от 28 января 2025 года № 3-П/2025 «По делу о проверке конституционности статей 12, 209 и 304 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 5 статьи 1 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» в связи с жалобами граждан Н.И. Гришиной, Н.З. Гулордавы и других», в котором в общем и целом рассматривался вопрос о том, соответствует ли Конституции РФ практика признания отсутствующим прав собственности на земельные участки, расположенные в границах земель особо охраняемых природных территорий (сочинский национальный парк) и земель лесного фонда, если приобретатели таких земельных участков вели себя добросовестно.
Так, в частности, обращению инициативной группы граждан в Конституционный суд РФ предшествовал спор между прокурором г. Сочи и гражданкой Н.З. Гулордава, который рассматривался Адлерским районным судом г. Сочи. Предыстория вышеуказанного спора заключалась в том, что в 1987 году Адлерским районным Советом депутатов г. Сочи Н.З. Гулордава для ведения садоводства был предоставлен земельный участок из состава Адлерского участкового лесничества Сочинского национального парка. Однако, леса, в границах которых имело место выделение земельного участка под коллективное садоводство, относились к лесам первой группы, то есть к наиболее ценным лесам. Исходя из положений действующего на момент советского земельного и лесного законодательства (ст.ст. 35, 85 Закона РСФСР от 01.07.1970 «Об утверждении Земельного кодекса РСФСР»; ст.ст. 24, 25 Земельного кодекс РСФСР, утверждённого ВС РСФСР 25.04.1991; ст. 29 Закона РСФСР от 08.08.1978 «Об утверждении Лесного кодекса РСФСР»), предоставление земельных участков в границах лесов первой группы было допустимым исключительно на условиях заблаговременного изъятия земель, в границах которой предполагалось предоставление земельных участков (для целей, не связанных с лесопользованием), из состава лесов первой группы и только в исключительных случаях на основании постановления Совета Министров РСФСР. Поскольку в случае Н.З. Гулордавы изъятие земель из состава лесов первой группы не осуществлялось, и предоставление земельного участка под садоводство имело место не на основании постановления Совета Министров РСФСР, а на основании всего лишь Адлерского районного Совета депутатов г. Сочи, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что процедура предоставления земельного участка носила незаконный характер («… таким образом, изъятие и предоставление земель Сочинского национального парка для организации коллективного садоводства с 1 июля 1970 года осуществлялось только Советом Министром РСФСР, а после 25 апреля 1991 года не допускалось в силу закона»), а решение Адлерского районного Совета депутатов г. Сочи не имело юридической силы. В итоге своим решением от 27 июня 2022 года по делу № 2-3514/2022 Адлерский районный суд г. Сочи право собственности Н.З. Гулордавы на земельный участок признал отсутствующим. Данное решение устояло в судах вышестоящих инстанций и в конечном итоге привело гражданку Н.З. Гулордава в Конституционный суд РФ.
Нормы закона, которые являлись предметом проверки со стороны Конституционного суда РФ, оценивались на предмет конституционности в той мере, в которой данные нормы создают предпосылки для судебной практики, позволяющей судам выносить решения о признании отсутствующими прав собственности на земельные участки, которые предоставлялись в границах национальных парков за пределами населённых пунктов и в границах земель лесного фонда (следует напомнить, что согласно действующему законодательству земельные участки в границах земель лесного фонда могут находиться исключительно в федеральной собственности). Отмечу, что постановление, которое буквально на днях вынес Конституционный суд РФ, произведёт разорвавшейся бомбы – настолько оно является сенсационным с точки зрения обновления подходов к толкованию важнейших категорий материального и процессуального права (в особенности таких категорий как «негаторный иск», «срок исковой давности» и «добросовестность участников гражданских правоотношений»). Постановление очень объёмное, но я постараюсь выделить в нем самое главное из того, что необходимо усвоить.
В первую очередь, Конституционный суд РФ прибегнул к уточнению природы иска о признании права собственности на земельные участки отсутствующим. В этом отношении Конституционный суд РФ сделал акцент на том, что Российская Федерация как собственник и распорядитель земель, отнесённых к федеральной собственности, в отличие от частных лиц, которые в состоянии осуществлять непосредственное физическое обладание принадлежащим им земельным участками, в силу объективных соображений не в состоянии обладать земельными участками федеральной собственности в тех же формах. В связи с этим, ввиду отсутствия признаков наличия полновесного физически осязаемого владения, исковое заявление о признании отсутствующими прав частной собственности на земельные участки, которые (по мнению органа публичной власти) не могли быть предоставлены на праве частной собственности, представляет собой разновидность иска об устранении всяких нарушений права, не связанных с лишением владения, что позволяет рассматривать иски о признании прав собственности отсутствующими в качестве разновидности негаторного иска (ст. 304 Гражданского кодекса РФ). В частности, по этому поводу Конституционный суд отметил следующее: «Во многом именно это обстоятельство, наряду с одновременным отсутствием реализуемого ответчиком фактического господства над земельным участком, выразившегося в его освоении, в ограничении доступа к нему других лиц и подобных действиях, позволяет рассматривать иск о признании зарегистрированного права отсутствующим, поданный в защиту интересов публично-правового образования, как не обусловленный лишением истца владения, т.е. подпадающий под действие статьи 304 ГК Российской Федерации».
Между тем, прибегая к дихотомии дифференциации между негаторным иском и виндикационным иском (иск об истребовании имущества из чужого незаконного владения), Конституционный суд РФ сделал акцент на том, что удовлетворение иска о признании права собственности на земельный участок отсутствующим по своим последствием сопоставимо с прекращением права собственности на недвижимую вещь, в связи с чем «… при рассмотрении требования о признании отсутствующим зарегистрированного за гражданином права на земельный участок, предоставленный для личных нужд, частично или полностью находящийся в границах особо охраняемой природной территории федерального значения либо на землях лесного фонда, условия наступления неблагоприятных последствий для ответчика должны определяться с учетом положений статьи 302 данного Кодекса». Таким образом, удовлетворение в интересующих нас ситуациях негаторного иска, с точки зрения правовых последствий, аналогично удовлетворению виндикационного иска.
Следует отметить, что вышеуказанные пассажи из анализируемого постановления Конституционного суда РФ не образуют основную суть воззрений, которые Конституционный суд РФ намерен донести до правоприменителя путём изданий этого постановления. Основная смысловая нагрузка приходится на категории «добросовестность» и «сроки исковой давности».
Рассуждая о добросовестности приобретателей земельных участков, которые в силу тех или иных обстоятельств не могли быть предоставлены в частную собственность, Конституционный суд РФ обратил внимание на то, что начиная с 90-х годов прошлого века в России происходил процесс коренного обновления доставшейся со времён РСФСР системы гражданско-правового и земельного законодательства, в результате чего при предоставлении земельных участков, в том числе, в силу неразберихи вокруг компетенции различного рода федеральных структур, при предоставлении земельных участков допускалось большое количество ошибок, что должно быть обязательно учтено при оценке действий приобретателей соответствующих земельных участков с точки зрения категории добросовестности. Приведём цитату из постановления Конституционного суда РФ: «Потому в ситуации, когда предоставление гражданам земельного участка для личных нужд в период земельной реформы осуществлено органом публичной власти, не наделенным полномочиями по распоряжению землями, из которых образуется предоставляемый участок, в частности когда эти земли относятся к собственности иного публично-правового образования, которое такой способ распоряжения землями не санкционировало, либо с нарушением порядка предоставления (в том числе требований к его документационному оформлению) участка – притом что это не сопряжено с такими существенными отступлениями от обычного порядка предоставления гражданам участков в этот период, которые давали бы гражданину основания предполагать наличие нарушения, – соответствующие обстоятельства должны оцениваться судами в совокупности с другими обстоятельствами дела и не должны с неизбежностью влечь вывод о недобросовестности гражданина».
В дальнейшем по тексту постановления смысловая нагрузка была сфокусирована Конституционным судом РФ на категории «сроки исковой давности». В этой связи недо учитывать, что несмотря на отнесение исков о признании прав собственности на земельные участки отсутствующими к негаторным искам, на которые в силу ст. 208 Гражданского кодекса РФ сроки исковой давности не распространяются, Конституционный суд РФ не посчитал возможным автоматическое изъятие такого род исков из-под действия сроков исковой давности (скорей всего, в том числе, ввиду того, что с точки зрения последствий для правообладателя земельных участков такой иск сопоставим с виндикационным иском, о чём мы говорили несколько выше). В основу такой позиции были положены следующие соображения:
– в те годы, в которые происходило формирование в нашей стране рыночных отношений, отношений в сфере собственности на землю, в силу отсутствия необходимых технических средств и программных продуктов, отсутствовал единый систематизированный электронный кадастр в том виде, в котором он существует в настоящее время, то есть отсутствовала возможность идентификации местоположения границ земельных участков относительно смежных с ним земельных участков, вследствие чего в большинстве случаев органы публичной власти, распоряжающиеся земельными ресурсами, были лишены возможность получить информацию о нарушении своих прав, а именно элементарно не могли получить своевременные сведения о том, что те или иные земельные участки образованы и предоставлены в границах земель особо охраняемых природных территорий;
– в тех случаях, когда земельный участок предоставлен, но при этом не освоен (на местности отсутствуют признаки ведения на таком земельном участке какой-либо хозяйственной деятельности), отсутствуют основания для вывода о нарушении прав публичной структуры, распоряжающейся земельными ресурсами, состоявшимся («нет участка, нет нарушения»).
На основании этих соображений Конституционный суд РФ пришёл к выводу, что по интересующим нам делам сроки исковой давности начинают течь:
– либо с момента начала отображения сведений о местоположении ранее учтённого земельного участка в электронном кадастре (например, публичная кадастровая карта) (если сведения о нём ранее не были внесены в государственный кадастр недвижимости, в том числе, возникли в период действия утратившего силу Федерального закона от 21.07.1997 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»);
– либо с появления на местности видимых признаков освоения земельного участка и ведения на нём хозяйственной деятельности;
– либо с момента получения органом власти тем или иным образом информации о правовом споре, предметом которого является ранее учтённый земельный участок.
Впрочем, установив перечень вышеуказанных обстоятельств, с момента наступления которых начинает течь срок исковой давности, на тот случай, если исходя из всех имеющихся документов определить местоположение предоставленного земельного участка не представляется возможным, то есть в случае с фактическим отсутствием земельного участка, Конституционный суд РФ сформулировал правило о том, что право собственности на такой земельный участок может быть признано отсутствующим и в случае истечения срока исковой давности по соответствующему иску.
Выходя на «финишную прямую», в заключение правового анализа Конституционный суд РФ постулирует основной принцип, который должен учитываться при рассмотрении споров о признании отсутствующими прав собственности на земельные участки, которые были предоставлены в границах земель особо охраняемых природных территорий – таким принципом является принцип добросовестности поведения собственника соответствующего земельного участка, применяемый с учётом такого критерия как истечение или неистечение срока исковой давности. Приведём цитату из постановления Конституционного суда РФ: «Иными словами, фактор добросовестности или истечения срока исковой давности должен влиять на последствия удовлетворения иска, т.е. предполагать, что если гражданин при приобретении (предоставлении) такого земельного участка (права на него) действовал добросовестно или что истек срок исковой давности, то признание права на участок отсутствующим в связи с его нахождением в границах особо охраняемой природной территории федерального значения должно быть компенсировано».
При этом способом такой компенсации должно быть либо предоставление равноценного земельного участка (для чего законодателю необходимо предусмотреть соответствующий механизм), либо, если в силу ограниченности земельных ресурсов в той или иной местности предоставление равноценного земельного участка не представляется возможным, орган публичной власти, распоряжающийся земельными ресурсами, должен применить альтернативный способ компенсации (например, выплата денежного возмещения).
В заключение применим ситуационный подход и рассмотрим, какими могут быть ситуации по делам по искам о признании прав частной собственности на земельные участки отсутствующими в зависимости от того, действовал приобретатель земельного участка добросовестно или недобросовестно, а также от того, истёк ли срок исковой давности (исходя из того, что по смыслу норм земельного и природоохранного законодательства право частной собственности на земельный участок, расположенный в границах земель особо охраняемых природных территорий и, в частности, национальных парков, не может быть сохранено).
Ситуация 1. Приобретатель земельного участка действовал добросовестно, срок исковой давности не истёк
В этом случае суд удовлетворяет исковое заявление о признании права собственности отсутствующим и присуждает возмещение – либо в форме предоставления органом власти равноценного земельного участка, либо в форме денежной компенсации.
Ситуация 2. Приобретатель земельного участка действовал добросовестно, срок исковой давности истёк
В этой ситуации исковое заявление о признании права собственности отсутствующим суд обязан оставить без удовлетворения.
Ситуация 3. Приобретатель земельного участка действовал недобросовестно, срок исковой давности не истёк
Суд удовлетворяет исковое заявление о признании права собственности на земельный участок отсутствующим и не присуждает компенсацию.
Ситуация 4. Приобретатель земельного участка действовал недобросовестно, но при этом срок исковой давности истёк
В этой ситуации суд вынужден исковое заявление органа публичной власти, распоряжающегося земельными ресурсами, без удовлетворения.
В конечном итоге Конституционный суд РФ признал положения норм земельного законодательства, которые были обжалованы подателями конституционной жалобы, соответствующими Конституции РФ, но при этом предписал, что судебные акты, вынесенные судами общей юрисдикции по делам с участием подателей жалобы, подлежат пересмотру.
Постановленное Конституционным судом РФ решение даст очень положительный импульс для законотворческого процесса и судебной практики по делам об оспаривании прав на земельные участки, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий. С одной стороны, сохранение права собственности на такие земельные участки Конституционный суд РФ считает невозможным, но, с другой стороны, в лице категорий добросовестного поведения и сроков исковой давности Конституционный суд РФ устанавливает очень важные гарантии, которые существенно укрепят статус владельцев таких земельных участков.