В каких случаях всё-таки допускается изменение разрешённого использования земельного участка, отнесённого к сельскохозяйственным угодьям?

В публикациях, которые ранее размещались на моём интернет-портале, неоднократно акцентировалось внимание на том, что состояние земель сельскохозяйственного назначения имеет ключевое значение для обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации, в связи с чем федеральный законодатель регулярно принимает дополнительные меры, направленные на обеспечение должного уровня юридической защищённости рассматриваемой категории земель. К числу защитных мер, которые были приняты буквально недавно, относятся положения Федерального закона от 01.04.2025 № 52-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым:

– была существенно усложнена процедура перевода земельных участков сельскохозяйственного назначения из категории земель «земли сельскохозяйственного назначения» в иные категории земель, которая впредь будет реализовываться при условии издания субъектом РФ специального закона о переводе земель (то есть впредь перевод земельных участков, отнесённых к землям сельскохозяйственного назначения, в другую категорию земель может быть реализован исключительно в случае издания регионального закона применительно к конкретным земельным участкам);

– было существенно сокращено количество случаев, в которых допускается перевод в иную категорию земель земельных участков сельскохозяйственного назначения, которые отнесены к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий (имеются ввиду наиболее ценные в сельскохозяйственном отношении земли).

Вышеуказанные меры, введённые в действие Федеральным законом о от 01.04.2025 № 52-ФЗ, представляют собой новые меры. Однако, для того чтобы подобраться к вопросу, который вынесен в заголовок настоящей заметки, нам следует обратиться к привычному и уже хорошо известному правовому регулированию, которое имеет самое непосредственное отношение к вопросу о возможности изменения разрешённого использования земельных участков, отнесённых к сельскохозяйственным угодьям. В этом отношении следует напомнить о содержании п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, которым прямо предусмотрено, что для сельскохозяйственных угодий градостроительные регламенты не устанавливаются. Каковые следствия можно извлечь из вышеуказанного правила? Самое основное следствие сводится к тому, что отсутствие возможности установления градостроительного регламента для территориальной зоны сельскохозяйственных угодий формально влечёт за собой невозможность изменения разрешённого использования для конкретных земельных участков, которые отнесены к сельскохозяйственным угодьями. Чем руководствовался федеральный законодатель при введении в действие правовой нормы п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ?

Ответ на данный вопрос обнаруживается при изучении Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года, утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 04.06.2014 (пункт № 5), в котором Верховный суд РФ констатирует, что «… запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования земель сельскохозяйственного назначения для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства. До принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности. Поэтому изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию». Таким образом, в своё время Верховный суд РФ прямым текстом дал понять, что отсутствие возможность установления градостроительный регламент для земельных участков сельскохозяйственных угодий напрямую направлено на недопущение застройки соответствующих земельных участков. Логика действительно довольно простая: «нет градостроительного регламента – нет возможности изменить разрешённое использование на «под строительство» – земельный участок сельскохозяйственных угодий продолжает использоваться по своему назначению.

Вместе с тем, и это очень важно, в юридической действительности периодически встречаются ситуации, когда невозможность изменения разрешённого использования земельного участка сельскохозяйственных угодий, обусловленная отсутствием градостроительного регламента для соответствующей территориальной зоны, приводит к негативным результатам для правообладателей таких земельных участков.

Приведу пример из своей практики. Ко мне однажды обратился клиент, который выступал собственником довольно крупного незастроенного земельного участка с разрешённым использованием, предусматривающим строительство коттеджного посёлка из индивидуальных жилых домов. Сложность состояла в том, что согласно карте градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки Гурьевского муниципального округа Калининградской области данный земельный участок был отнесён к сельскохозяйственным угодьям. В итоге возникла двойная проблема:

– с одной стороны, несмотря на текущий вид разрешённого использования, допускающие жилищное строительство, собственник земельного участка был лишён возможности получить разрешение на строительство, поскольку возможность выдачи разрешения на строительство целиком детерминирована характеристикой территориально зоны, в которой находится земельный участок;

– с другой стороны, разрешённое использование земельного участка не могло быть изменено на вид, соответствующий назначению территориальной зоны, например, «на сельскохозяйственное использование», в силу отсутствия градостроительного регламента для территориальной зоны сельскохозяйственных угодий.

Поскольку в силу характеристик вида разрешённого использования земельного участка, имевшего места на момент работы по этой ситуации, кадастровая стоимость земельного участка оказалась весьма внушительной (что обуславливало необходимость уплаты довольно крупного земельного налога), а ведение строительной деятельности на земельном участке не представлялось возможным, мною и моим клиентом было принято решение (с целью кратного снижения кадастровой стоимости, которая напрямую зависит от вида разрешённого использования земельного участка) добиваться изменения разрешённого использования на «сельскохозяйственное использование» (код 1.0 по классификатору видов разрешённого использования земельных участков, утверждённому приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года № П/0412), однако эти попытки потерпели неудачу – орган регистрации прав упорно ссылался на то, что отсутствие градостроительного регламента для территориальной зоны сельскохозяйственный угодий, влечёт невозможность изменения разрешённого использования земельных участков.

Существует ли выход из такого рода ситуаций? Иными словами, есть ли возможность изменения разрешённого использования незастроенного земельного участка, отнесённого к сельскохозяйственным угодьям и имеющего ненадлежащий вид разрешённого использования, на вид, соответствующий классификатору видов разрешённого использования земельных участков и фактическому использованию земельного участка сельскохозяйственного назначения?

Ознакомление с Обзором судебной практики рассмотрения административных дел в сфере земельного законодательства (п. 11), который был утверждён президиумом Арбитражного суда Северо-Кавказского округа 09 декабря 2019 года, позволяет мне утверждать о том, что вопрос с изменением разрешённого использования земельного участка, отнесённого к сельскохозяйственным угодьям, на вид «сельскохозяйственное использование», соответствующий классификатору видов разрешённого использования земельных участков (а также на подвиды вида разрешённого использования «сельскохозяйственное использования», которые также установлены классификатором) может быть решён положительно. Ключ к поиску решения проблемы сводится к ответу на вопрос, подразумевает ли изменение разрешённого использования земельного участка выведение земельного участка из сельскохозяйственного оборота или нет. Так, анализируя судебные акты, вынесенные Арбитражным судом Краснодарского края, Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом и Арбитражным судом Северо-Кавказского округа по делу № А32-19152/2017, Президиум Арбитражного суда Северо-Кавказского округа, утвердивший соответствующий обзор судебной практики, констатирует следующее: «… Уполномоченный орган не учитывает, что приведение в соответствие разрешенного использования земельного участка виду разрешенного использования, предусмотренному федеральным классификатором, а также его фактическому использованию, в данном случае не повлечет выведение спорного участка из сельскохозяйственного оборота, его застройку объектами капитального строительства, а также нарушение принципа сохранения целевого использования земельного участка. Возможность приведения уполномоченным государственным органом по заявлению правообладателя земельного участка вида его разрешенного использования в соответствие с перечнем разрешенных видов использования земельных участков, предусмотренных действующим классификатором, следует из положений части 13 статьи 34 Закона № 171-ФЗ. В этом случае имеет место не выбор вида разрешенного использования земельного участка в том значении, в котором это предусматривается земельным и (или) градостроительным законодательством, а установление соответствия вида разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков».

Таким образом, ключом к разрешению ребуса о том, может ли быть изменено разрешённое использование земельного участка, отнесённого к сельскохозяйственным угодьям, является вопрос о том, подразумевает ли изменение вида разрешённого использования земельного участка выведение такого земельного участка из сельскохозяйственного оборота. Если вывод из сельскохозяйственного оборота не подразумевается, то разрешённое использование земельного участка может быть изменено через процедуру установления соответствия между видом разрешённого использования земельного участка и видом разрешённого использования, предусмотренным классификатором видов разрешённого использования земельных участков (в данном случае речь идёт о видах разрешённого использования, которые относятся к категории «сельскохозяйственное использование» – пункт 1.0 классификатора).