Возможно ли при разделе земельного участка установление такого разрешенного использования земельных участков, образуемых путём раздела, которое отличалось бы от разрешенного использования исходного земельного участка?
Раздел является одной из наиболее распространённых процедур по образованию новых земельных участков из числа предусмотренных Земельным кодексом РФ. Несмотря на то, что процедура раздела земельного участка является весьма прозрачной, в особенности, в случае раздела земельного участка, находящегося в частной собственности, существует целый ряд обстоятельств, которые следует непременно учитывать заранее, поскольку они могут стать препятствием для окончательной реализации процедуры раздела. Одним из таких препятствий, часто осложняющих «работу» земельных юристов, является разрешенное использование исходного земельного участка. К сожалению, именно вид разрешенного использования исходного земельного участка, в результате раздела которого образуются более мелкие земельные участки, является обстоятельством, который может свести на «нет» всю операцию, связанную с преобразованием исходного земельного участка.
Для начала напомним, что пунктом 3 ст. 11.2 Земельного кодекса РФ установлено общее правило, согласно которому земельные участки, образуемые в результате преобразования исходного земельного участка, должны иметь то же самое разрешенное использование, что и исходный земельный участок – за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Это правило неизменно существует с момента введения в действие ст. 11.2 Земельного кодекса РФ, то есть с 24.10.2008.
Вместе с тем, нередко на практике соблюдение данного правила не представляется возможным в силу объективных непреодолимых обстоятельств, в результате чего становится невозможным и осуществление процедуры раздела.
Ситуация 1. Раздел земельного участка не представляется возможным в связи с тем, что вид разрешенного использования земельного участка, образуемых в результате раздела, противоречит градостроительному регламенту, установленному Правилами землепользования и застройки для конкретной территориальной зоны.
Ко мне за помощью обратился клиент, который является собственником земельного участка сельскохозяйственного назначения, который волею судеб оказался расположенным в зоне застройки индивидуальными жилыми домами. Для получения разрешений на строительство ему требовалось образовать 18 «мелких» земельных участков путём раздела исходного.
Вариант с разделом исходного земельного участка на «мелкие» земельные участки с сохранением вида разрешенного использования исходного земельного участка оказался нереализуемым, поскольку земельные участки, образуемые путём раздела, в силу п. 3 ст. 11.2 Земельного кодекса РФ также имели бы разрешенное использование «сельскохозяйственное назначение», что противоречило градостроительному регламенту для территориальной зоны. Росреестр отказал в постановке «мелких» земельных участков на кадастровый учёт.
Вариант с изменением разрешенного использования исходного земельного участка на «индивидуальное жилищное строительство» также был закономерным образом «заблокирован» Росреестром, поскольку в случае изменения разрешенного использования был бы образован земельный участок для индивидуального жилищного строительства, размер которого значительно превышал бы предельный максимальный размер земельного участка для индивидуального жилищного строительства, который установлен градостроительным регламентом.
Единственным способом решения проблемы моего клиента представлялся бы вариант с разделом исходного земельного участка сельскохозяйственного назначения и одновременным изменением разрешенного использования образуемых в результате раздела земельных участков с сельскохозяйственного назначения на индивидуальное жилищное строительство.
К сожалению, и этот спасительный вариант также был «заблокирован» Росреестром, который отказал в постановке «мелких» земельных участков на кадастровый учет.
Ситуация 2. Земельные участки, образуемые путём раздела, не могут быть использованы в соответствии с их разрешенным использованием.
Такая ситуация был предметом рассмотрения арбитражных судов Центрального Федерального округа и в конечном итоге Верховного суда РФ по делу № А48-4044/2013.
По этому делу судами рассматривалось исковое заявление несколько предпринимателей о выделе принадлежащих им долей в праве долевой собственности на земельный участок в натуре. Земельный участок имел разрешенное использование «эксплуатация производственного и административного помещения». В силу п. 3 ст. 11.2 Земельного кодекса РФ земельные участки, выделяемые в натуре в счет долей в праве долевой собственности, также должны были иметь разрешенное использование «эксплуатация производственного и административного помещения». Между тем, проект раздела был таким, что согласно нему некоторые из образуемых земельных участков могли фактически использования согласно разрешенному использования, а некоторые – не могли, поскольку с них доступ к производственному зданию был невозможен.
Сославшись на п.п. 35, 37 Постановления Пленума ВС РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ», согласно которым выдел доли участника общей собственности невозможен, если при этом причиняется несоразмерный ущерб или не сохраняется возможность использования оставшейся или выделенной части, Арбитражный суд Центрального федерального округа (постановление от 07.04.2015 № Ф10-692/2015) отменил решения судов первой и апелляционной инстанций, которыми исковые заявления о выделе в натуре были удовлетворены.
В последующем решение арбитражного суда было оставлено без изменения определением Верховного суда РФ от 25.06.2015 № 310-ЭС15-6672.
Вышеказанные ситуации наглядно демонстрируют, что в некоторых случаях образование новых земельных участков путём раздела или выдела стало бы возможным только при условии одновременнного изменения разрешенного использования выделяемых земельных участков, соответственно, земельных участков, образуемых путём раздела.
Следует признать, что действующие федеральные подзаконные акты оставляют «зазор» для такого рода альтернативы.
Так, абзац 2 п. 70 действующего уже на протяжении 10 лет Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утверждённого Приказом Минэкономразвития РФ от 04.02.2010 № 42, содержит весьма важную формулировку: «…. Если образование земельных участков не связано с изменением вида разрешенного использования исходного земельного участка, вид разрешенного использования образуемых земельных участков в Реестре должен соответствовать виду разрешенного использования исходного земельного участка…». Таким образом, данный нормативный правовой акт напрямую предусматривает возможность изменения разрешенного использования земельных участков в связи с их разделом.
Отметим, что указанный выше Порядок содержит другие не менее важные положения. Например, абзац 1 п. 70 Порядка гласит о том, что «… Сведения о видах разрешенного использования земельного участка вносятся в Реестр в соответствии с зонированием территории, в том числе на основании градостроительного регламента, либо на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, подтверждающего в соответствии с федеральным законом установленное разрешенное использование земельного участка».
Закрепление этого положения продиктовано тем, что согласно абз. 2 п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ вид разрешенного использования земельного участка выбирается из числа видов, предусмотренных зонированием территорий, то есть исходя из содержания градостроительного регламента, утверждённого на территориальную зону. Аналогичное правило закреплено и в правовых нормах Градостроительного кодекса РФ (ст. 37 ГрК РФ).
Вопрос о возможности изменения разрешенного использования земельных участков в процессе преобразования исходных был предметом рассмотрения Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, которой на этот счет были опубликованы весьма интересные официальные разъяснения (Информационное письмо от 21.07.2015 № 10-2347-КЛ). Отметим, что, исходя из текста этого официального письма, Росреестр как раз-таки были озабочен проблемой затруднительности кадастрового учёта земельных участков, образуемых в результате раздела тех земельных участков, вид разрешенного использования которых не соответствовал градостроительному регламенту.
В своём письме Росреестр подчёркивал, что «… при установлении вида разрешенного использования образуемого земельного участка необходимо учитывать цель его образования, а именно, связано ли оно с изменением вида разрешенного использования, а также наличие законодательных актов, устанавливающих исключения из положений пункта 3 части 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации».
Признавая, что основополагающим ориентиром при установлении нового вида разрешенного использования земельного участка является именно градостроительный регламент (абз. 2 п. 2 ст. 7 ЗК РФ, ст. 37 Грк РФ), Росреестр обращал внимание на то, что «… в рекомендациях Минэкономразвития России отсутствует указание на необходимость отказа или приостановления осуществления кадастрового учета с ссылкой на соответствующие положения Закона о кадастре (письмо было подготовлен в период действия Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» № 221-ФЗ в редакции до 01.01.2017) в случае, если вид разрешенного использования образуемого земельного участка указан в соответствии с градостроительным регламентом и не соответствует виду разрешенного использования исходного земельного участка».
Продолжая развивать мысль о приоритете градостроительного регламента, Росреестр отмечал, что при наличии утверждённых ПЗЗ, соответствующие данные которых к тому же включены в государственный кадастр недвижимости, вид разрешенного использования вновь образованных земельных участков должен соответствовать виду разрешенного использования, установленному согласно градостроительному регламенту для соответствующей территориальной зоны, осуществление государственного кадастрового учета земельных участков с видом разрешенного использования, не соответствующим градостроительному регламенту, является неправомерным.
Таким образом, в информационном письме от 21.07.2015 № 10-2347-КЛ Росреестр признал, что в ситуации, когда вид разрешенного использования земельного участка исходного земельного участка не соответствует градостроительному регламенту (см. Ситуацию 1, которая приводилась в начале этой статьи), возможен вариант раздела с одновременным установлением для вновь образуемых земельных участков видов разрешенного использования, соответствующих градостроительному регламенту.
При этом возможность изменения вида разрешенного использования одновременно с разделом признавалась во всём том же информационном письме от 21.07.2015 № 10-2347-КЛ Росреестром постольку, поскольку наличие утверждённых Правил землепользования и застройки рассматривалось в качестве обстоятельства, являющегося «исключением из правил», то есть иным случаем, предусмотренным федеральным законом (см. п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ), что позволяло отступить от общего правила об идентичности разрешенного использования вновь образуемых земельных участков разрешенному использованию исходного земельного участка.
С учётом действовавших на тот момент Требований к подготовке межевого плана (Приказ Минэкономразвития РФ от 24.11.2008 № 412) вид разрешенного использования образуемых земельных участков, отличающийся от вида разрешенного использования исходного земельного участка, должен был указываться правообладателем исходного земельного участка в произвольной форме в декларации, прилагаемой к межевому плану.
С учётом вышеизложенного представляется возможным сделать вывод, что до поры до времени многие трудности, возникавшие в связи с разделом земельных участков, могли быть преодолены благодаря возможности изменения разрешенного использования земельных участков, образуемых при разделе исходного, путём заполнения декларации.
Вступление в силу нового законодательства в сфере кадастра в лице Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» повлекло за собой изменение подходов в рассматриваемом вопросе.
«Старые» требования к межевому плану (Приказ Минэкономразвития РФ от 24.11.2008 № 412) утратили силу. Вместо них были приняты новые действующие ныне Правила, которые утверждены Приказом Минэкономразвития РФ от 08.12.2015 № 921.
Отличительная особенность новых Правил состоит в том, что ими возможность заполнения декларации о выборе вида разрешенного использования земельного участка, образуемого в ходе преобразования исходного земельного участка, была упразднена.
Позиция Росреестра по рассматриваемому вопросу также претерпела коренные изменения. По сути точка зрения, изложенная в информационном письме от 21.07.2015 № 10-2347-КЛ, на сегодняшний день является неактуальной.
Актуальная точка зрения изложена в письме Минэкономразвития РФ от 25.09.2019 № 13791-ОГ, составленного «относительно определения вида разрешенного использования образуемого земельного участка».
Как следует из этого официального письма, Минэкономразвития РФ больше не рассматривает наличие утвержденных Правил землепользования и застройки в качестве обстоятельства, представляющего собой исключение из правила, предусмотренного п. 3 ст. 11.2 Земельного кодекса РФ.
Следуя буквальному смыслу правовой нормы п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ, Минэкономразвития РФ констатирует, что отклонение от общего правила, согласно которому разрешенное использование образуемых земельных участков должно строго соответствовать разрешенному использованию исходных земельных участков, возможно только в особых случаях, которые предусмотрены специальными федеральными законами. В качестве примера таких законов Минэкономразвития РФ приводит Федеральный закон от 05.04.2013 № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации – городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Очевидно, что сфера применения этого закона крайне узка, и для обычных правообладателей преобразуемых земельных участков этот закон не имеет абсолютно никакой значимости.
Действующая судебная практика по рассматриваемлму вопросу складывается также не в пользу лиц, заинтересованных в том, чтобы «поменять» разрешенное использование в процессе раздела своих участков.
Так, обычно суды ссылаются на уже упомянутую нами позицию, сформированную Верховным судом РФ в определении от 25.06.2015 № 310-ЭС15-6672 (например, постановление Арбитражного суда Центрального округа от 04.09.2018 по делу № А09-17230/2016).
Подводя итог, следует признать, что сложившееся положение дел по рассматриваемому вопросу означает наличие трудпреодолимых препятствий для лиц, заинтересованных в разделе своих земельных участков с одновременным установлением иного разрешенного использования земельных участков, образуемых путём раздела, что не позволяет избежать многих проблем, в частности, неприятной перспективы внесения изменений в Правила землепользования и застройки в части градостроительного зонирования (если разрешенное использование исходного земельного участка не соответствует градостроительному регламенту).
Будем надеяться, что законодатель сможет вовремя распознать важность сложившейся на практике проблемы и предложить её решение.