Верховный суд решил, что в случае включения земельных участков сельскохозяйственного назначения в границы населённого пункта в связи с внесением изменений в генеральный план или принятием нового генерального плана такие земельные участки больше не могут быть приобретены в соответствии с положениями Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ

В ряде заметок, опубликованных на моём сайте, неоднократно подчёркивалось, что с 1 марта 2015 года, когда вступили в силу революционные изменения в Земельный кодекс РФ вследствие введения в действие большинства правовых норм Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ, в российском земельном законодательстве было упразднено преимущественное право арендатора земельного участка, находящегося в публичной собственности, на заключение нового договора аренды в отношении этого же земельного участка без проведения торгов. Законодателем была специально предусмотрена соответствующая правовая норма Земельного кодекса РФ (п. 15 ст. 39.8). Однако, отмена преимущественного права не коснулась особого порядка предоставления земельных участков сельскохозяйственного назначения, который урегулирован положениями Федерального закона от 24.07.2022 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В частности, после 1 марта 2015 года продолжили действовать и по настоящее время действуют правовые нормы, которые предусматривают право арендатора земельных участков, отнесённых к категории земель «земли сельскохозяйственного назначения», повторно приобрести такие земельные участки в аренду или в собственность за плату без проведения торгов в случае, если с момента заключения договора аренды прошло не менее трёх лет и органом государственного земельного надзора в отношении арендатора не выявлены правонарушения в сфере земельного законодательства (пп. 9 п. 2 ст. 39.3 и пп. 31 п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ во взаимосвязи с п. 4 ст. 10 Федерального закона от  от 24.07.2022 № 101-ФЗ).

При этом, в том контексте, что в границах населённых пунктов могут быть учреждены территориальные зоны сельскохозяйственного использования (пп. 6 п. 1 ст. 85 Земельного кодекса РФ, п. 10 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ), и следовательно, из земель, находящихся в публичной собственности, расположенных в черте населённого пункта, могут быть образованы земельные участки сельскохозяйственного назначения, необходимо всё же понимать, что порядок предоставления земельных участков сельскохозяйственного назначения в собственность и в аренду без проведения торгов, установленный Федеральным законом от 24.07.2022 № 101-ФЗ, не распространяется на земельные участки сельскохозяйственного назначения, которые расположены в границах населённых пунктов.

Российская юридическая действительность упрямо свидетельствует о том, что со стороны государственных и муниципальных структур довольно часто имеют место трудновыявляемые и труднопредсказуемые действия по внесению изменений в правила землепользования и застройки в части границ территориальных зон, а также в генеральные планы муниципальных образований в части границ функциональных зон и границ населённых пунктов, что приводит к существенному нарушению прав владельцев  земельных участков. Без уведомления собственников и арендаторов земельные участки произвольно относят к территориальным зонам, несовместимым с их разрешённым использованием. Встречаются случаи, когда земельные участки, которые на момент образования относились к одной территориальной зоне, после внесения изменений в правила землепользования и застройки оказываются в границах нескольких территориальных зон, что противоречит п. 7 ст. 11.9 Земельного кодекса РФ. В такой же степени на практике распространено произвольное и ничем не мотивированное изменение границ населённых пунктов (путём внесения изменений в генеральные планы муниципальных образований), по итогам которого земельные участки сельскохозяйственного назначения оказываются в границах населённого пункта и, наоборот, земельные участки, входившие в состав населённых пунктов, оказываются на землях сельскохозяйственного назначения.

Такая чехарда влечёт за собой не только нежелательные изменения с точки зрения диапазона возможностей использования земельного участка – мы знаем, что градостроительный регламент имеет приоритет над разрешённым использованием, но и последствия, связанные с изменением, а нередко упразднением ранее доступной процедуры предоставления земельного участка, находящегося в публичной собственности. Подтверждением этого служит следующий пример из судебной практики.

Общество выступало арендатором четырёх земельных участков, изначально отнесённых к категории земель «земли сельскохозяйственного назначения». В течение нескольких лет,  вследствие принятия генерального плана муниципального образования и внесения изменения в него, арендованные земельные участки попеременно то включались в границы населённого пункта, то исключились из него. Руководствуясь пп. 9 п. 2 ст. 39.3 Земельного кодекса РФ и п. 4 ст. 10 Федерального закона от 24.07.2022 № 101-ФЗ, общество обратилось в орган местного самоуправления за предоставлением земельных участков в собственность без проведения торгов. Ссылась на положения генерального плана, муниципалитет отказал в таком предоставлении, исходя из того, что земельные участки включёны в границы населённого пункта. Как в последующем было достоверно установлено арбитражными судами первой, апелляционной и кассационной инстанций, на момент обращения общества в орган местного самоуправления за предоставлением земельных участков в собственность за плату, земельные участки были однозначно исключены из границ наслённого пункта и относились к категории земель «земли сельскохозяйственного назначения», в связи с чем заявление общества о признании отказа в предоставлении земельных участков незаконным и возложении обязанности предоставить земельные участки было удовлетворено. Однако, спустя непродолжительное время после рассмотрения дела арбитражным судом кассационной инстанции (Арбитражный суд Уральского округа) в генеральный план муниципалитета были вновь внесены изменения, в соответствии с которыми арендованные обществом земельные участки были включены в границы населённого пункта и оказались отнесёнными к категории земель «земли населённых пунктов». Это событие возымело для арендатора земельных участков драматические последствия. Муниципалитет обратился с кассационной жалобой в Верховный суд РФ. Судья Верховного суда РФ передал дело на рассмотрение коллегии по экономическим спорам, которая своим определением от 25.05.2023 № 309-ЭС22-29534 по делу № А76-44671/2021 отменила решения арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанций в части возложения на орган местного самоуправления обязанности предоставить земельные участки обществу в собственность за плату.

В процессуальной плоскости при вынесении своего определения Верховный суд РФ руководствовался п. 24 постановления Пленума Верховного суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», которым предусмотрено, что хотя суд при разрешении дела по существу и обязан руководствоваться нормами материального права, действовавшими на момент возникновения спорных правоотношений с участием административного истца или заявителя, но в том случае, если на момент вынесения итогового судебного акта «… законодательством установлен запрет на осуществление гражданами, организациями соответствующих действий», суд, признавая оспариваемое действие органа публичной власти незаконным, вправе отказать в возложении на орган публичной власти обязанности совершить те или иные действия. Как уже можно было догадаться, поводом к применению этой процессуальной нормы стало то обстоятельство, что в силу п. 1 ст. 8 Федерального закона от от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» включение земельных участков, арендованных обществом, в границы населённого пункта было справедливо расценено Верховным судом РФ в качестве события, свидетельствующего об изменении категории земель. В свою очередь, отнесение земельных участков к категории земель «земли населённых пунктов» было закономерно истрактовано как факт, свидетельствующий об упразднии возможности приобрести земельные участки без проведения торгов в соответствии с положениями Федерального закона от 24.07.2022 № 101-ФЗ. «Поскольку на момент рассмотрения спора в суде принят нормативный правовой акт, в силу которого спорные земельные участки переведены в категорию населенных пунктов и отнесены к зонам малоэтажной застройки и застройки индивидуальными жилыми домами, которые не предназначены для ведения сельскохозяйственного производства, данные участки не подлежат передаче в собственность в льготном порядке без торгов по основаниям подпункта 9 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса и Закона № 101-ФЗ» – отметил Верховный суд РФ, добавив в заключение, что «… Иное толкование закона означало бы возникновение возможности получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права на приобретение в собственность земельных участков, отнесенных к землям населенного пункта, по правилам подпункта 9 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса и Закона № 101-ФЗ, которые не регулируют оборот земель населенных пунктов, в обход установленных земельным законодательством процедур предоставления в собственность земельных участков, относящихся к категории населенных пунктов, что является недопустимым».

Таким образом, правообладателям земельных участков следует очень внимательно отслеживать публикуемые в прессе извещения о проведении публичных слушаний на предмет внесения изменений в генеральные планы и правила землепользования и застройки муниципальных образований. В том, что касается местоположения функциональных, территориальных зон и границ населённых пунктов, ничто не вечно. Никто не гарантирует, что однажды орган публичной власти не преподнесёт вам неприятный сюрприз, который коренным образом повлияет на возможность использования земельного участка в соответствии с его основными характеристиками или обусловит принципиальное изменение процедуры предоставления земельного участка вплоть до её полного упразднения.