Явное несоответствие площади объекта капитального строительства площади земельного участка является особым «чрезвычайным» основанием для отказа в его предоставлении под существующий объект

В последние месяцы нередко источником материала для написания новых публикаций для рубрики «Статьи» и «Новости» являются решения Конституционного суда РФ. До настоящего времени в основу моих публикаций были положены только те решения высшей судебной инстанции РФ, которыми конституционные жалобы разрешались по существу. Определениями об отказе в принятии конституционных жалоб к рассмотрению я манкировал. Как выяснилось, делал я это напрасно. Ознакомление с недавными определениями Конституционного суда РФ, которыми заявителям было отказано в принятии конституционных жалоб к рассмотрению, убедило меня в том, что они в не меньшей степени позволяют вскрыть злободневные проблемы юридической практики в сфере земельных отношений, пусть содержащаяся в них аргументация и не настолько обширна как в решениях, которыми жалобы разрешаются по существу.

Вчера моё внимание привлекло Определение Конституционного суда РФ от 23.04.2020 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Волкова Льва Евгеньевича на нарушение его прав отдельными положениями Земельного кодекса РФ».

В этом определении Конституционный суд РФ поставил точку в исключительно значимом на практике вопросе о том, вправе ли собственник объекта капитального строительства претендовать на приобретение расположенного под ним земельного участка в ситуации, когда площадь объекта несоразмерно меньше площади земельного участка.

Возникновению неопределённости в этом вопросе способствовало то, что в связи с принятием Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ с 1 марта 2015 года утратила силу правовая норма п. 2 ст. 35 Земельного кодекса РФ «Переход права на земельный участок при переходе права на здание, сооружение».

Несмотря на невысокое качество юридической техники, проявленной законодателем при конструировании п. 2 ст. 35 Земельного кодекса РФ, рассматриваемая правовая норма, содержавшая отсылку на также утратившую силу ст. 33 Земельного кодекса РФ и толкуемая в неразрывной взаимосвязи с ней, закрепляла позицию, в соответствии с которой площадь земельного участка, предоставленного под строительство объекта недвижимости, не обязательно должна была совпадать с площадью земельного участка, предоставляемого под такой объект недвижимости в порядке, установленном ст. 36 Земельного кодекса РФ после его ввода в эксплуатацию и регистрации права собственности на него (до 1 марта 2015 года эта правовая норма регулировала порядок предоставления земельных участков под существующие объекты, после утраты силы она была заменена ныне действующей ст. 39.20).

Возникновению неопределенности в рассматриваемом вопросе не в меньшей степени содействовало и то, что ныне действущая ст. 39.16 Земельного кодекса РФ, которая устанавливает исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении без проведения торгов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не предусматривает такого основания для отказа как явное несоответствие площади объекта недвижимого имущества площади испрашиваемого под него земельного участка. В итоге возник «законодательный пробел».

Единственным напоминанием о существовавшем ранее принципе предоставления земельных участков под существующие объекты является п. 1 ст. 35 Земельного кодекса РФ, который гласит о том, что при переходе права собственности на здание и сооружение его собственник приобретает право на использование части земельного участка, необходимой для их использования, то есть речь идёт именно о части, а не обо всём земельном участке.

Судя по той судебной практике, которую мне удалось найти в онлайн-версии СПС «КонсультантПлюс», данный вопрос относится к числу исключительно злободневных. Собственно, это подтверждается и моим личным профессиональным опытом – помню, что, однажды, в то время когда я работал в управлении земельных отношений КМИ и ЗР администрации ГО «Город Калининград», начальство ломало голову над вопросом, стоит ли продавать огромный земельный участок собственнику находящихся на нём трёх маленьких металлических гаражей.

Для отражения проблематики вопроса для целей настоящей статьи я решил выбрать решения арбитражных судов Северо-Западного округа по делу № А56-33989/2016.

Фабула дела такова. Администрация Кировского района Ленинградской области предоставила ООО «Бустер» под строительство завода по производству строительных металлоконструкций огромный земельный участок площадью 12,1287 га. ООО «Бустер» построило завод, надлежащим образом ввело его в эксплуатацию и зарегистрировало на него право собственности. Площадь завода составила всего 1281 кв.м, что составляет лишь 3% от площади земельного участка, предоставленного под строительство. После этого ООО «Бустер» вполне закономерно обратилось в орган местного самоуправления за предоставлением земельного участка в собственность за плату в порядке ст. 39.20 Земельного кодекса РФ. Администрация в предоставлении земельного участка отказала. За отсутствием установленных Земельным кодексом РФ оснований для отказа в предоставлении земельного участка орган местного самоуправления вынужден был мотивировать отказ несоответствием плотности застройки земельного участка нормативно установленной минимальной плотности застройки земельного участка производственными объектами, которая для территориальной зоны, в которой был расположен земельный участок, согласно градостроительному регламенту составляла 55%.

Отказ был закономерно обжалован в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ. Арбитражный суд первой инстанции удовлетворил административный иск общества и возложил на муниципалитет обязанность предоставить участок.

13 арбитражный апелляционный суд решение суда первой инстанции отменил и вынес новое решение об отказе в удовлетворении иска (апелляционное определение 13 ААС от 29.12.2016 по делу № А56-33989/2016). Аргументация оказалось очень краткой, однако апелляционный суд отметил, что общество не предоставило доказательств необходимости площади испрашиваемого земельного участка для использования и эксплуатации завода.

По-настоящему исчерпывающая аргументация была изложена в постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14.04.2017, которым апелляционное определение 13 ААС было оставлено без изменения.

Помня о том, что до 1 марта 2015 года существовала правовая норма п. 2 ст. 35 Земельного кодекса РФ, которая устанавливала барьеры для приобретения земельных участков неограниченной площади, ФАС Северо-Западного округа вполне логично обосновал правомерность отказа в предоставлении земельного участка принципом единства судьбы земельных участков и расположенных на нём объектов (п. 5 ст. 1 Земельного кодекса РФ), который более подробно раскрывается как в ст. 35 Земельного кодека РФ.

В частности, ФАС Северо-Западного округа отметил:

• «… Предоставление собственникам зданий, строений, сооружений исключительного права на приватизацию занятого этими объектами земельного участка направлено на реализацию закрепленного в подпункте 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Исключительность права на приватизацию земельного участка собственником здания, строения, сооружения, на нем расположенных, означает, что такой собственник вправе приватизировать исключительно земельный участок, занятый этим объектом и необходимый для его использования, и никто, кроме собственника объекта, не вправе приобрести соответствующий земельный участок.
• «… В то же время земельный участок для использования в иных целях, в том числе для осуществления на участке определенной деятельности (имеется в виду деятельность не в связи с эксплуатацией существуюшего объекта – прим. В.А. Шефер), заинтересованное лицо вправе приобрести в порядке, установленном Земельным кодексом РФ, и предоставление земельного участка в таком случае не имеет исключительного характера…»
• «… Исходя из норм главы V.1 Земельного кодекса Российской Федерации и сформировавшихся в судебной практике подходов собственник здания, строения, обратившийся с заявлением о приобретении земельного участка в собственность, не освобождается от обязанности предоставить экономическое обоснование размера испрашиваемого земельного участка для эксплуатации находящегося на нем объекта недвижимости. Суд апелляционной инстанции с учетом имеющихся в деле доказательств и установленных в ходе рассмотрения дела обстоятельств правомерно посчитал недоказанным Обществом, что для размещения и эксплуатации завода по производству металлоконструкций площадью 1281,0 кв. м ему необходим земельный участок площадью 121 287 кв. м, в 94 раза превышающей площадь находящегося на участке объекта недвижимости».

Таким образом, арбитражный суд указал, что площадь земельного участка, предоставленного под строительство, не обязана совпадать с площадью земельного участка, необходимой для эксплуатации построенного объекта. Существование земельного участка в тех же границах, в которых он был предоставлен под строительство, совершенно не означает, что в этих же границах он будет предоставлен в порядке, установленном ст. 39.20 Земельного кодекса РФ.

В заключение, обратимся к определению Конституционного суда РФ, которое было упомянуто мною в самом начале этой статьи. Рассматривая конституционную жалобу гражданина Л.Е. Волкова, которому также было отказано в выкупе земельного участка, на нарушение его конституционных прав положениями ст.ст. 35, 39.20 Земельного кодекса РФ, Конституционный суд РФ выстроил свою юридическую аргументацию также на основании принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных расположенных на нём объектов, который конкретизируется в ст. 35 Земельного кодекса РФ, а свою наиболее полную конкретизацию  обретает в ст. 39.20 Земельного кодекса РФ.

Конституционный суд РФ отметил, что наличие у собственника здания и сооружения исключительного права на приобретение сформированного под ним земельного участка (ст. 39.20 Земельного кодекса РФ) и порядок пользованием чужим земельным участком (для целей настоящей статьи – земельным участком, находящимся в неразграниченной государственной собственности) «… обеспечивают необходимый баланс интересов собственников земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных этих участках, устанавливая границы допустимого использования чужого земельного участка, а именно лишь той его части, которая занята зданием и сооружением и необходим для их использования. Таким образом, указанный выше принцип земельного законодательства, реализуемый в том числе при приватизации находящихся в публичной собственности земельных участков собственниками расположенных на них зданий и сооружений, подразумевает, что определение границ и площади соответствующего земельного участка должно производиться исходя из необходимости обеспечить функциональное использование расположенного на этом участке здания или сооружения, притом что размер земельного участка, предоставленного для строительства объектов недвижимости, может не совпадать с размером земельного участка, необходимого для эксплуатации этих объектов, поскольку данные цели различны».

Исключительно важные решения… Фактически мы можем утверждать, что Конституционный суд РФ признал наличие в земельном законодательстве экстраординарного, чрезвычайного, напрямую не предусмотренного основания для отказа в предоставлении земельного участка под существующий объект, выражающегося в несоразмерной диспропорции между площадью объекта недвижимости и площади испрашиваемого под него участка.

Помните о том, что если вам предоставили большой участок для строительства вашего объекта, совершенно необязательно, что потом в порядке вы сможете выкупить этот земельный участок в собственность или взять ег в аренду в тех же границах.