Требуется ли предварительное согласование при образовании земельного участка под существующим объектом недвижимости, если формирование такого земельного участка предусмотрено действующим проектом межевания?

Этой публикацией мы начинаем новый цикл статей, посвященных особенностям процедуры приобретения земельных участков под существующими объектами недвижимости. Как и в случае с оспариванием кадастровой стоимости, данная тематика является весьма обширной, в связи с чем в рамках одной публикации её рассмотреть невозможно.

Простота процедуры приобретения земельного участка под существующим объектом обманчива. Действительно, на первый взгляд, механизм оформления земельных отношений в соответствии со ст. 39.20 Земельного кодекса РФ весьма прост. Вместе с тем, для успешного завершения процедуры приобретения земельного участка требуется знать немало юридических нюансов, судебную практику Калининградской области, а также внутреннюю «кухню», сложившуюся в органах местного самоуправления.

В настоящей заметке речь пойдёт о первой стадии, предшествующей приобретению земельного участка под существующим объектом недвижимости в собственность или аренду – образованию земельного участка и постановке земельного участка на кадастровый учёт, в результате чего земельный участок собственно и возникает как объект права.

Не так уж многим известно, что несмотря на то, что с момента принятия Земельного кодекса РФ прошло уже почти восемнадцать лет, в границах областного центра существует несколько сотен индивидуальных жилых и многоквартирных домов, под которыми земельные участки не образованы.

В 2017 году, занимая заурядную должность в комитете муниципального имущества и земельных ресурсов, я по собственной инициативе провёл инвентаризацию градостроительных зон «Ж-3», «Ж-4» и «ЖИ». В результате моего исследования, результаты которого были уточнены уже после перехода в другой департамент в июне 2017 года, выяснилось, что в пределах Калининграда только в жилых зонах расположены 257 объектов, под которыми земельные участки не образованы, из которых 162 – индивидуальные жилые дома, 72 – многоквартирные дома, 28 – прочие объекты. Общая площадь земель, занятых объектами, под которыми земельные участки не были образованы, составила 24 гектара. Исходя из среднего удельного показателя кадастровой стоимости за земли, занятые жилым фондом, а также с учётом ставки арендной платы за земельные участки с разрешенным использованием «для индивидуального жилищного строительства», мне удалось вычислить, что в результате отсутствия сформированных земельных участков ежегодно городской бюджет недополучал  около 1300000 руб. – деньги по меркам Калининграда смехотворные, сопоставимые с доходами от сдачи в аренду одного крупного земельного участка коммерческого назначения, однако эти деньги тоже можно и нужно было заработать.

Отчему сразу: всё это исследование я провёл на голом энтузиазме, работая «не за звания и не за ордена», а за идею. И этого принципа я буду неукоснительно придерживаться на протяжении всей оставшейся жизни. А о времени, потраченном на инвентаризацию, я не жалею. Результаты любого труда рано или поздно «выстреливают». В конце концов, спустя год за этот труд мне всё-таки присвоили внеочередной классный чин, правда, в то время я уже работал в юридическом департаменте Г.А. Варфоломеевой, а не в «комитете».

Но это было лирическое отступление…

А теперь вынесем рациональное зерно — хоть результаты моего исследования от 2017 года объективно устарели и не отражают ситуацию, имеющую место на сегодняшний день, факт остаётся фактом: к настоящему времени в границах Калининграда должны существовать по крайней мере не менее 100 индивидуальных домов, под которыми земельные участки по-прежнему не сформированы. Покамест кадастровый учет таких земельных участков не осуществлен, их приобретение в собственность или аренду невозможно.

До 1 марта 2015 года порядок образования и предоставления земельных участков под существующими объектами собственникам таких объектов регулировался одной-единственной статьей 36 Земельного кодекса РФ, которая и действовала по 28 февраля 2015 года. Эта статья содержала законоположения касательно утверждения схем расположения земельных участков на кадастровой карте территории, закрепляла правило о необходимости учитывать фактически и исторически сложившееся землепользование при «нарезке» земель, а также непосредственно регулировала процедуру, связанную с подготовкой договора купли-продажи или аренды.

Земельная реформа, основные положения которой были изложены в Федеральном законе от 23.06.2014 № 171-ФЗ, большая часть которых вступила в силу с 1 марта 2015 года, упразднила статью 36 ЗК РФ и распределила порядок образования и предоставления земельных участков без торгов по множеству норм Земельного кодекса РФ.

С 1 марта 2015 года обрёл новую жизнь институт предварительного согласования предоставления земельных участков, который до 1 марта 2015 года реализовывался только в случаях предоставления земельных участков под строительство, а именно: для целей строительства земельные участки предоставлялись либо без предварительного согласования на торгах, либо с предварительным согласованием без торгов.

С 1 марта 2015 года предварительное согласование является обязательной предварительной стадией предоставления земельных участков без торгов, на случаи предоставления земельных участков на торгах данный институт не распространяется.

Поскольку предоставление земельного участка под существующий объект в собственность (пп. 6 п. 2 ст. 39.3 Земельного кодекса РФ) или в аренду (пп. 9 п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ) осуществляется без торгов, в случаях, когда под зданием земельный участок не образован, земельный участок должен быть предварительно согласован органом местного самоуправления или органом государственной власти. По крайней мере, так должно быть исходя из содержания ст. ст. 39.14, 39.15 Земельного кодекса РФ.

Если на территорию не утвержден проект межевания, предварительному согласованию предоставления земельного участка должно предшествовать утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории (как правило, утверждение схемы и предварительное согласование оформляется одним постановлением органа местного самоуправления).

Если же на территорию утвержден проект межевания, который предусматривает образование земельного участка под объектом, то по смыслу пп. 4 п. 1 ст. 39.15 Земельного кодекса РФ также требуется предварительное согласование.

Так или иначе, в то время, когда я работал в управлении земельных отношений комитета муниципального имущества и земельных ресурсов, администрация издавала постановления о предварительном согласовании как в случае, когда земельный участок образовывался на основании схемы, так и в случае, когда земельный участок формировался в соответствии с проектом межевания.

Такая практика была незыблемой до конца 2018 года, пока в Центральный районный суд г. Калининграда с административным иском не обратились граждане А.В. Шовкопляс и Е.В. Шовкопляс. Их обращению в суд предшествовало следующее. Эти два гражданина являлись  долевыми собственниками индивидуального жилого дома по ул. Билибина № 16. Узнав о наличии проекта межевания, который предусматривал образование под домом земельного участка площадью 1608 кв.м, они обратились к кадастровому инженеру, который изготовил для них межевой план, после чего направили этот межевой план на электронном носителе в один из непрофильных отделов управления земельных отношений КМИ и ЗР. Чиновники, в свою очередь, направили межевой план в кадастровую палату, в результате чего земельный участок благополучно встал на кадастровый учет.

Однако обратившись в профильный отдел управления земельных отношений, который специально ведает предоставлением земельных участков под существующие объекты, А.В. Шовкопляс и Е.В. Шовкопляс получили отказ в предоставлении земельного участка, поскольку не была проведена процедура предварительного согласования, которая в соответствии с п. 16 ст. 39.15 Земельного кодекса РФ формально и является основанием-предпосылкой к предоставлению земельного участка без торгов.

Отказ был обжалован в административном порядке. В качестве представителя городской администрации я подготовил письменный отзыв с возражением на иск, которые обосновал тем, что постановка земельного участка на кадастровый учет без предварительного согласования стала следствием рассогласованности двух разных отделов управления земельных отношений, в в то время как уклонение от процедуры предварительного согласования исключает возникновение субъективного права на предоставление земельного участка без торгов.

Этот процесс администрация проиграла. Судья Д.В. Стома административный иск удовлетворила и признала отказ незаконным (решение Центрального районного суда от 19.09.2018 по делу № 2а-2207/2018). Получив текст решения, мы увидели, что в плане аргументации оно абсолютно бессодержательно: как это часто бывает — сплошные заимствования из закона и никакой аналитики. Одним словом, помощник судьи, который писал решение, явно оказался не на высоте, но к этому не привыкать, такое сплошь и рядом.

От имени администрации я подготовил апелляционную жалобу, но Калининградский областной суд (Судебная коллегия под председательством А.А. Струковой) апелляционным определением от 12.12.2018 по делу № 33а-5630/2018 жалобу оставил без удовлетворения, а решение суда первой инстанции — без изменения. С аналитикой в этом апелляционном определении получилось также, мягко говоря, негусто (апелляционное определение опубликовано на сайте Калининградского областного суда в открытом доступе). Однако, один более или менее содержательный абзац из определения привести можно. Интерпретируя ст. 39.15 Земельного кодекса РФ, Калининградской областной суд отметил: «… целью процедуры предварительного согласования предоставления земельного участка, в том числе как составной части процедуры предоставления земельного участка без проведения торгов, является образование испрашиваемого земельного участка в соответствии со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории или утвержденным проектом межевания либо уточнение границ испрашиваемого земельного участка в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости». Констатировав, что земельный участок под жилым домом уже образован, областной суд пришёл к выводу, что в такой ситуации необходимость в предварительном согласовании отпадает за ненадобностью.

Интересное решение, которое заставляет по-новому взглянуть на нормы ст.ст. 39.14-39.15 Земельного кодекса РФ…

Судебный прецедент создан, о котором нужные люди несомненно узнают.

Вместе с тем, несмотря на наличие вышеуказанного прецедента, я всё-таки настойчиво призываю не игнорировать процедуру предварительного согласования в случаях, когда утвержден выгодный вам проект межевания, ибо, как показывает жизнь в последние несколько месяцев, вступившее в законную силу судебное решение по земельному вопросу отнюдь не означает, что оно будет исполнено муниципалитетом.

После получения на руки постановления о предварительном согласовании постановка земельный участок на кадастровый учет остаётся делом техники — всю оставшуюся работу за вас выполнит кадастровый инженер.