Разрешенное использование земельного участка: общая характеристика, понятие, виды

Одной из важнейших характеристик земельного участка является его разрешенное использование.

По состоянию на 1 августа 2019 года, пока не принят рассматриваемый в настоящее время в Государственной думе Федерального собрания РФ закон «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)», законодательного официального определения разрешенного использования земельных участков не существует.

Забегая несколько вперёд, отмечу, что в конце настоящей заметки я обязательно попытаюсь сформулировать наиболее ёмкое и исчерпывающее определение разрешенного использования, но к кристаллизации мы будем двигаться постепенно, по ходу рассмотрения  наиболее важных аспектов, о которых необходимо иметь представление как юристу-земельшику, так и получателю юридических услуг в сфере земельного права.

В общих чертах следует отметить, что наряду с такой характеристикой как «целевое назначение», которое целиком и полностью увязано с категорией земель, разрешенное использование определяет диапазон возможностей правообладателя земельного участка по извлечению из его полезных свойств как объекта недвижимости.

И если целевое назначение земельного участка выступает в качестве весьма  абстрактного критерия, определяющего диапазон допустимых возможностей по использованию земельного участка, то разрешенное использование, особенно в условиях действующего на данный момент правового поля, является весьма конкретной характеристикой, позволяющей правообладателю земельного участка сформировать весьма чёткое представление о том, что допустимо делать на земельном участке, а что запрещено.

Как вы уже догадались в этом связи, вид разрешенного использования земельного участка не только определяет диапазон возможностей по извлечению из него полезных свойств как недвижимой вещи, но и очерчивает границы использования такого земельного участка, выход за пределы которых влечёт за собой ответственность.

Собственно, один из основополагающих принципов российского земельного законодательства как раз и заключается в том, что правовой режим земельного участка определяется исходя из его целевого назначения и разрешенного использования (пп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ).

Из этого принципа следует общая гражданско-правовая обязанность правообладателя земельного участка использовать земельный участок строго в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием (п. 1 ст. 263 Гражданского кодекса РФ), а также ответственность за использование земельного участка не в соответствии с его разрешенным использованием. В частности, несмотря на отсутствие в соответствующей статье термина «разрешенное использование», именно за использование земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного использования или в целях строительства не в соответствии с видом разрешенного использования, в ст. 284 Гражданского кодекса РФ законодатель предусмотрел негативные последствия в виде принудительного изъятия земельного участка у его собственника.

Использование земельного участка не по разрешенному использованию является основанием для принудительного прекращения права аренды, права постоянного бессрочного пользования и права безвозмездного срочного пользования земельного участка (пп. 1 п. 2 ст. 45, ст. 46 Земельного кодекса РФ).

Более того, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за использование земельного участка не в соответствии с разрешенным использованием (ст. 8.8 КоАП РФ).

Важнейшей вехой в развитии института разрешенного использования земельного участка стало принятие классификатора видов разрешенного использования земельных участков, которым был введен в действие приказом Министерства экономического развития  России от 01.09.2014 № 540 и вступил в силу 8 декабря 2014 года.

До введения в действие классификатора на территории нашей страны не существовало единого перечня формулировок видов разрешенного использования земельных участков, что неизбежно порождало казуистичность. Наименования видов разрешенного использования формировались практически произвольно, по наитию. Например, земельный участок под индивидуальным жилым домом мог иметь разрешенное использование «под индивидуальный жилой дом», «под жилой дом индивидуального жилищного фонда», «под существующий индивидуальный жилой дом», просто «под существующий жилой дом».

В своей практике мне приходилось встречать настолько несовершенные формулировки видов разрешенного использования, что при выяснении назначения расположенных на земельных участках объектов капитального строительства или фактических целей, для которых используется участок, возникали трудности.

Как вы уже догадались, основное достоинство классификатора состоит в наличии исчерпывающего перечня формулировок наименований видов разрешенного использования земельных участков, а также подробных описаний к ним, что позволяет понять, какие объекты можно размещать на том или ином объекте и какую деятельность на нём можно осуществлять. За каждым видом разрешенного использования закреплен свой цифровой код.

Значение классификатора сложно переоценить – исключительно важный правовой инструмент, с которым очень удобно работать.

Принятие классификатора повлекло за собой гармонизацию и значительное повышение качества градостроительных регламентов в составе Правил землепользования и застройки населённых пунктов. Это объяснялось тем, что в силу п. 12 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» органы местного самоуправления обязаны были привести правила землепользования и застройки в соответствие с классификатором до 1 января 2020 года.

Одновременно п. 11 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ предусматривал сохранение видов разрешенного использования земельных участков, установленных до введения в действие классификатора. Тем самым законодатель амнистировал и «признал» надлежащими те казуистичные и неупорядоченные формулировки видов разрешенного использования земельных участков, которые были установлены до 8 декабря 2014 года.

Теперь несколько слов о классификации. В соответствии со ст. 37 Градостроительного кодекса РФ виды разрешенного использования земельных участков подразделяются на основные, вспомогательные и условно разрешенные.

Эта классификация имеет смысл и значима только в контексте градостроительных регламентов в составе Правил землепользования и застройки населённого пункта, установленных для той или иной территориальной (градостроительной) зоны по карте градостроительного зонирования.

Определения основных, вспомогательных и условно разрешенных видов разрешенного использования земельных участков, которые встречаются в нормативно-правовых актах и в Правилах землепользования и застройки населённых пунктов, в частности, весьма громоздки и довольны для восприятия. Поэтому я постараюсь своими словами опосредовать читателю сайта представление об этих важных понятиях.

Основные виды разрешенного использования:

• характеризуют виды разрешенного использования, которые могут быть установлены для земельных участков при их первичном образовании из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также в результате преобразования существующих земельных участков путем объединения, раздела, выдела или перераспределения (так называемые вторичные способы образования земельных участков).
• характеризуют виды разрешенного использования земельных участков, которые могут быть установлены в ходе процедуры изменения вида разрешенного использования земельного участка;
• характеризуют виды разрешенного использования объектов капитального строительства, которые допустимо размещать на земельных участках, виды разрешенного использования которых принадлежат к числу основных.

Вспомогательные виды разрешенного использования характеризуют исключительно виды разрешенного использования объектов капитального строительства, которые допускается размещать на земельных участках в дополнение к объектам капитального строительства, виды разрешенного использования которых относятся к числу основных. К земельным участкам вспомогательные виды имеют, таким образом, лишь опосредованного отношение.

Условно разрешенные виды разрешенного использования с точки зрения своего функционального назначения полностью идентичны основным видам разрешенного использования, но при одном условии – установить условно разрешенный вид разрешенного использования можно только с разрешения уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления по итогам публичных слушаний.

Для того, чтобы уяснить смысл указанных ваше тоже весьма непростых формулировок, обратимся к конкретному примеру.

Градостроительный регламент для зоны застройки индивидуальными жилыми домами (индекс зоны «Ж-4») предусматривает в числе основных видов разрешенного использования земельных участков вид «блокированная жилая застройка».

Это означает, что в границах зоны «Ж-4» могут быть образованы земельные участки с разрешенным использованием «блокированная жилая застройка» (код 2.3 по классификатору видов разрешенного использования земельных участков).

Также в границах зоны «Ж-4» допускается осуществлять изменение разрешенного использования существующих земельных участков на «блокированную жилую застройку».

В соответствии с градостроительным регламентом зоны «Ж-4» для основного вида разрешенного использования земельного участка «блокированная жилая застройка» установлен основной вид разрешенного использования объекта капитального строительства «жилые дома блокированной застройки».

Одновременно градостроительный регламент устанавливает для этого вида разрешенного использования вспомогательные виды разрешенного использования объектов капитального строительства «беседки», «навесы», «индивидуальные бассейны», «гаражи».

Соответственно, в границах территориальной зоны «Ж-4» на земельных участках с видов разрешенного использования «блокированная жилая застройка» в дополнение к блокированным жилым домам допускается размещать беседки, навесы, индивидуальные бассейны и гаражи. В результате раздела под такими объектами можно даже образовать самостоятельный земельный участок, но только с видом разрешенного использования «блокированная жилая застройка» (при разделе земельных участков разрешенное использование вновь образуемых земельных участков, как правило, соответствует разрешенному использованию исходных земельных участков).

Напротив, земельный участок с разрешенным использованием, к примеру, «объекты гаражного назначения» в границах территориальной зоны «Ж-4» образовать невозможно. Из этого, в частности, следует, что в границах зоны «Ж-4» не представляется возможным выступить с инициативой проведения аукциона по предоставлению земельного участка с разрешенным использованием «объекты гаражного назначения».

Напротив, градостроительный регламент для зоны застройки малоэтажными жилыми домами (индекс зоны «Ж-3») предусматривает объекты гаражного назначения в числе основных видов разрешенного использования, из чего следует, что, например, при наличии проекта межевания заинтересованное лицо может выступить с инициативой образования и предоставления земельного участка под гаражное строительство на аукционе.

Затронутый нами градостроительный регламент для зоны «Ж-4» в числе условно разрешенных видов разрешенного использования земельных участков предусматривает, в том числе, магазины. Из этого следует, что изменить разрешенное использование существующего земельного участка на «магазины», либо приобрести земельный участок на торгах под строительство магазина (в случае наличия проекта межевания — инициирование аукционов в соответствии со схемами расположения земельных участков на кадастровом плане территории в границах населённых пунктов не допускается) можно только при условии получения разрешения на условно разрешенный вид разрешенного использования по итогам публичных слушаний (в силу п. 2 ст. 1 Закона Калининградской области от 30.11.2016 № 19 «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области» разрешение на условно разрешенный вид разрешенного использования выдает Правительство Калининградской области»).

В заключение настоящей статьи сформулируем понятие разрешенного использования земельного участка: «разрешенное использование земельного участка — это характеристика, которая определяет его правовой режим и, в частности, определяет диапазон возможностей правообладателя по использованию земельного участка путём  возведения на нём объектов капитального строительства, некапитальных объектов и осуществления хозяйственной деятельности».

В следующей статье, которая будет опубликована в ближайшее время, речь пойдёт об изменении разрешенного использования земельных участков.