21
Май

Правомерно ли администрация отказывает в утверждении схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории, если в границах кадастрового квартала расположен многоквартирный дом?

В последнее время калининградская городская администрация нередко отказывает гражданам в утверждении схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории в связи с тем, что в границах кадастрового квартала, в котором находится образуемый земельный участок, расположен многоквартирный дом. В таких случаях городская администрация руководствуется положениями пп. 4 п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ, который гласит о том, что исключительно в соответствии с проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами.

На практике отказ по этому основанию означает для сотен граждан-заявителей, заинтересованных в приобретении земельных участков, в том числе, под существующими объектами или в целях индивидуального жилищного строительства, тотальную невозможность реализации элементарных процедур, предусмотренных Земельным кодексом РФ, и нарушение совершенно разумных законных интересов в оформлении земельных отношений. Отказывая по этому основанию, администрация ставит заявителей перед необходимостью обращаться в Правительство Калининградской области за получением согласия на разработку за счет собственных средств проектов межевания, которое получить не уж и просто, ибо вопрос о том, давать «добро» на разработку проекта межевания или нет, целиком зависит от умозрения областного правительства. Кроме того, разработка проекта межевания — перспектива отнюдь недешёвая, за 1 га градостроительной документации заявителю предстоит выложить в среднем от 50000 до 80000 рублей.

Так насколько же законны такого рода отказы?

Прочтение пп. 4 п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ неподготовленным человеком, не обладающим опытом работы в сфере земельного права, вызывает понятное недоумение — казалось бы, закон говорит об элементе планировочной структуры, который застроен многоквартирными домами: вроде бы всё логично, в пределах зон многоэтажной застройки земельные участки действительно целесообразно образовывать в соответствии с проектом межевания, но какое это имеет отношение к зонам «Ж-3», «Ж-4», в которых в силу градостроительных традиций нашего города и исторической преемственности сосредоточены преимущественно индивидуальные жилые дома?

Для того, чтобы сформировать профессиональное мнение о правомерности отказов, оформляемых городской администрацией, необходимо обратиться к некоторым важным нормативно-правовым актам, с которыми нередко не знакомы даже чиновники.

Для начала разберёмся, что такое элемент планировочной структуры. В соответствии с п. 35 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ элемент планировочной структуры – часть территории поселения, городского округа или межселенной территории муниципального района (квартал, микрорайон, район и иные подобные элементы).

В этом же подпункте содержится указание на то, что виды элементов планировочной структуры устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Виды элементов планировочной структуры определены Приказом Минстроя России от 25.04.2017 № 738/пр «Об утверждении видов элементов планировочной структуры», в соответствии с которым элементами планировочной структуры являются район, микрорайон, квартал, территория общего пользования, территория садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, территория транспортно-пересадочного узла, территория, занятая линейным объектом и (или) предназначенная для размещения линейного объекта.

Также следует учитывать нормативно-правовые акты городского округа «Город Калининград». Из пункта 1.2.6. Положения «О порядке присвоения наименований элементам планировочной структуры, элементам улично-дорожной сети городского округа «Город Калининград», их изменения и аннулирования», утвержденного Решением городского Совета депутатов Калининграда от 07.02.2018 № 5, следует, что к элементам планировочной структуры относятся  вал, зона (массив), квартал, месторождение, микрорайон, набережная, остров, парк, порт, район, сад, сквер, территория, территория садоводческих (огороднических, дачных) некоммерческих товариществ, территория садоводческих (огороднических, дачных) потребительских кооперативов, территория садоводческих (огороднических, дачных) некоммерческих партнерств, территория товариществ собственников недвижимости.

Ознакомление с отказами в утверждении схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории и предварительном согласовании предоставления земельных участков, вынесенными городской администрацией, позволяет прийти к однозначному выводу о том, что, применяя пп. 4 п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ, под элементом планировочной структуры чиновники понимают кадастровый квартал или территориальную зону, ограниченную красными линиями улиц.

Однако такой подход совершенно ошибочен.  Во-первых, процитированные нами подзаконные правовые акты федерального и местного уровня определяют исчерпывающий перечень элементов планировочной структуры. Во-вторых, чиновники городской администрации не учитывают разъяснений, содержащихся в письме Минэкономразвития России от 06.03.2018 № Д23и-1133 – в этом письме Минэкономразвития России прямо указывает, что кадастровый квартал элементом планировочной структуры не является.

В этом же письме содержится ещё одно важное разъяснение. В частности, Минэкономразвития России разъясняет, что положения пп. 4 п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ, предписывающие образование земельных участков исключительно в соответствии с проектом межевания территории, подлежат применению только в том случае, если в границе элемента планировочной структуры расположено более одного многоквартирного дома.

Таким образом, отказ городской администрации в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории со ссылкой на пп. 4 п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ может быть правомерен только в том случае, если администрация чётко  обозначит разновидность элемента планировочной структуры исходя из видов, установленных Приказом Минстроя России от 25.04.2017 № 738/пр «Об утверждении видов элементов планировочной структуры» и Положением «О порядке присвоения наименований элементам планировочной структуры, элементам улично-дорожной сети городского округа «Город Калининград», их изменения и аннулирования», утвержденного Решением городского Совета депутатов Калининграда от 07.02.2018 № 5, и укажет местоположение двух или более многоквартирных домов, которые объективно расположены в границах элемента планировочной структуры, в пределах которого заявителем запрашивается образование земельного участка из земель, находящихся в неразграниченной государственной собственности.

К счастью, в практике судов общей юрисдикции Калининграда есть судебные прецеденты, когда суды совершенно обоснованно признавали незаконными отказы земельного комитета городской администрации в утверждении схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории со ссылкой на пп. 4 п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ.

Например, при рассмотрении административного дела № 2а-2282/2018, по которому мне в мою бытность чиновником пришлось защищать интересы городского округа, судья Московского районного суда г. Калининграда И.З. Вартач-Вартецкая, проверяя законность отказа в утверждении схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории, образуемых путем перераспределения в соответствии со ст. 39.29 Земельного кодекса РФ, совершенно обоснованна указала: «… таким образом, в соответствии с пунктом 35 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и вышеприведенными положениями подзаконных нормативных актов, кадастровый квартал, на который содержится ссылка в отказе от 04.07.2018 года, не является элементом планировочной структуры г. Калининграда. При этом границы кадастровых кварталов не всегда соответствуют границам элементов планировочной структуры…», «… представителем административного ответчика не представлено доказательств, что в границах кадастрового квартала, где находится земельный участок, истребуемый истцом, находится более одного многоквартирного дома». Решением Московского районного суда г. Калининграда от 11.10.2018 отказ калининградской городской администрации в утверждении схемы был признан незаконным. Решение вступило в законную силу.

К сожалению, практика обжалования отказов городской администрации по рассматриваемому основанию в судебном порядке еще не получила массовый характер. Решение Московского районного суда г. Калининграда, которое вынесла судья И.З. Вартач-Вартецкая, резонанс в среде земельщиков городской администрации не вызвало.

На этом можно было поставить точку. Однако в заключение я считаю необходимым  затронуть ещё один очень тонкий и малозаметный аспект,  манипуляция которым в принципе позволяет «похоронить» любое безупречное заявление об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

Просто обратимся к понятию многоквартирного дома, которое содержится в Положении о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, которое утверждено постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47. В соответствии с п. 6 Положения многоквартирным домом признается совокупность двух и более квартир, имеющих самостоятельные выходы либо на земельный участок, прилегающий к жилому дому, либо в помещения общего пользования в таком доме.

Таким образом, для того, чтобы объект мог рассматриваться как многоквартирный дом, достаточно, чтобы жилой дом состоял из двух квартир, каждая из которых имеет самостоятельный выход на земельный участок. Опасность злоупотреблений со стороны правоприменителя объясняется тем, что весьма значительное количество жилых домов в Калининграде, особенно довоенной постройки, которые по документам являются индивидуальными жилыми домами, de facto как раз-таки и состоят из более чем двух квартир, в которых проживают разные семьи, не связанные родственными узами, при этом каждая из квартир имеет самостоятельный выход на земельный участок. Иными словами, даже если согласно выписке из ЕГРН объектом права собственности жильцов таких домов являются не квартиры, а доли в праве собственности на дом, при желании такого рода жилой дом можно почти всегда отнести к многоквартирным. Драматизм ситуации усугубляется тем, что в нашей стране действительно есть чиновники, которые придерживаются такого мнения. При такой ситуации заявитель, обращающийся за утверждением схемы, рискует получить «от ворот поворот» на ровном месте, поскольку в каждой территориальной зоне «Ж-3» и «Ж-4» можно наскрести не менее двух жилых домов, которые по документам являются индивидуальными, но по факту многоквартирными. В итоге на стадии подачи заявления об утверждении схемы не существует никаких гарантий того, что заявление не будет отклонено.