Обзор некоторых дискуссионных вопросов в связи с изменением разрешенного использования земельных участков
Необходимость в изменении разрешенного использования земельного участка, которое наряду с целевым назначением определяет его правовой режим, как правило, возникает в случаях, когда правообладатель земельного участка принимает решение о выборе иного направления осуществления хозяйственной деятельности.
Следует иметь в виду, что на сегодняшний день процедура изменения разрешенного использования урегулирована лишь применительно к земельным участкам, расположенным на землях населённых пунктов.
Это вытекает из комплексного толкования п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ и ст.ст. 36, 37 Градостроительного кодекса РФ, из которых следует, что возможность установления разрешенного использования земельных участков предусмотрена только для территорий, в отношении которых осуществляется градостроительное зонирование.
В свою очередь, только для градостроительных зон устанавливаются градостроительные регламенты, которые определяют перечень видов разрешенного использования земельных участков.
Тем временем, пункт 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ напрямую предусматривает, что градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.
Таким образом, градостроительные регламенты разрабатываются только на территории, расположенные в пределах населённых пунктов.
Следовательно, поскольку градостроительные регламенты устанавливаются только для населённых пунктов, формально на сегодняшний день изменение разрешенного использования возможно только в отношении земельных участков, расположенных на землях населённых пунктов.
Применительно к разрешенному использованию земельных участков, расположенных на землях иных категорий, действует п. 5 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ, который гласит о том, что решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.
До введения в действия Правил землепользования и застройки на территории Российской Федерации таким Федеральным законом являлся Федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ», в соответствии с которым (пп. 3 п. 1 ст. 4) разрешенное использование соответствующих земельных участков могло быть изменено по решению органа местного самоуправления.
Однако на сегодняшний день, когда вышеуказанная правовая норма больше неактуальна, иные федеральные законы пока что не приняты.
В 2013 году проблематика изменения разрешенного использования земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, отчасти рассматривалась Верховным судом РФ применительно к земельным участкам сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения.
Соответствующие разъяснения Верховного суда РФ приведены на страницах 64 – 68 Обзора судебной практики за 4 квартала 2013 года (Раздел «Разъяснения по вопросам, возникающим в судебной практике», вопрос № 5»), утвержденного Президиумом Верховного суда РФ 04.06.2014.
Сославшись на процитированные нами выше правовые нормы, Верховный суд РФ отметил: «… для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены…».
Анализируя вопрос о степени урегулированности процедуры изменения разрешенного использования земельных участков, занятых сельскохозяйственными угодиями, сославшись на уже упомянутый нами Федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ», Верховный суд РФ указал: «… иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешённого использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закреплённого подп. 1 п. 3 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Комментируя положения п. 10 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ, которая допускает включение в состав территориальных зон населённых пунктов зон сельскохозяйственного использования и зон, занятых объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенных для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, развития объектов сельскохозяйственного назначения, Верховный суд РФ подчеркнул необходимость перевода земель из одной категории в другую, отметив следующее: «… до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешённого использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям…».
Существующее положение дел в рассматриваемой сфере могло бы измениться в случае принятия Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)», который предусматривает, что виды разрешенного использования земельных участков будут устанавливаться не только градостроительными регламентами, но и лесохозяйственными регламентами и положениями об особо охраняемых природных территорий. Тем самым законопроект предусматривает, что к числу категорий земель, для которых предусматривается возможность установления разрешенного использования земельных участков, будут относиться не только земли населённых пунктов, но и такие категории как земли лесного фонда и земли особо охраняемых природных территорий.
Однако, пока что законопроект № 496293-7 «буксует». По информации, размещённой на официальном портале Государственной думы Федерального собрания РФ, 9 октября 2018 года законопроект был принят в первом чтении, после чего его дальнейшее продвижение прекратилось.
Теперь перейдём непосредственно к юридическим аспектам процедуры изменения разрешенного использования земельного участка.
В этой связи необходимо учитывать, что в силу пп. 4 п. 5 ст. 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» разрешенное использование отнесено к числу дополнительных характеристик земельного участка, вносимых в Единый государственный реестр недвижимости.
С точки зрения норм Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ изменение разрешенного использования земельного участка подпадает под процедуру государственного кадастрового учета без одновременной регистрации прав.
К сожалению, п. 2 ст. 15 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ, который устанавливает перечень лиц, имеющих право на подачу заявления о внесении изменений в ЕГРН в части государственного кадастрового учета без одновременной государственной регистрации прав, не содержит указаний о том, кто вправе подавать заявление о внесении изменений в дополнительные сведения об объекте недвижимости и земельном участке в частности.
Официальных разъяснений высших судебных органов РФ и федеральных органов исполнительной власти по этому вопросу пока что не имеется.
В настоящее время утвердилась позиция о том, что изменение разрешенного использования земельного участка допускается только по заявлению его собственника. Соответственно, если земельный участок находится в государственной или муниципальной, в том числе, неразграниченной государственной собственности, заявление об установлении вида разрешенного использования земельного участка должно быть подано в кадастровую палату органом государственной власти или органом местного самоуправления.
По всей видимости, данная позиция сформировалась в результате своего рода негласной «аналогии закона» – согласно пп. 4 п. 2 ст. 15 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ право на подачу заявления о государственном кадастровом учете в связи с изменением основных характеристик объекта недвижимости принадлежит его собственнику: в условиях законодательного пробела это правило распространяется и на подачу заявления об изменении дополнительных характеристик.
Одним из спорных и контроверзных вопросов в рассматриваемой нами области является вопрос о допустимости или недопустимости беспрепятственного изменения разрешенного использования земельного участка по инициативе арендаторов и лиц, которым земельные участки принадлежат на праве постоянного бессрочного пользования, безвозмездного срочного пользования, пожизненного наследуемого владения.
Поскольку в силу процитированного нами пп. 4 п. 2 ст. 15 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ заявление об изменении разрешенного использования земельного участка, предоставленного в аренду, может быть направлено в кадастровую палату только субъектом публичного права, управомоченного на распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, поставленный нами вопрос приобретает новое звучание: обязан ли субъект публичного права выносить распорядительный акт об изменении разрешенного использования земельного участка при поступления соответствующего заявления от правообладателя земельного участка, не являющегося его собственником?
Острота данного вопроса обусловлена содержанием п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ, который, не дифференцируя между видами правообладателей земельных участков, устанавливает общее правило о том, что вид разрешенного использования земельного участка из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Однако судебная практика выработала противоположный подход, в соответствии с которым разрешенное использование рассматривается не только как кадастровая характеристика земельного участка, относящаяся к дополнительным сведениям об объекте недвижимости, но и как условие договора — в данном случае договора аренды, которое должно неукоснительно соблюдаться в силу ст.ст. 450, 606, 615 Гражданского кодекса РФ, а также принципа недопустимости одностороннего отказа от обязательств, который зафиксирован в ст. 310 Гражданского кодекса РФ.
Иными словами, в рамках данного подхода взаимоотношения между субъектом публичного права и лицом, приобретающим земельный участок в аренду, расцениваются не как административно-властные, а как гражданско-правовые отношения между арендодателем и арендатором, которые связаны договором аренды.
Вышеуказанный подход обусловлен и вполне рациональными экономическими соображениями. К примеру, предоставив в аренду земельный участок из земель, находящихся в муниципальной или неразграниченной государственной собственности, под строительство административного здания, орган местного самоуправления, ответственный за выработку градостроительной политики, связывает себя определёнными ожиданиями как материального, так и нематериального характера, которые арендатор обязан оправдать.
Произвольное изменение разрешенного использования земельного участка стало бы нарушением принципа добросовестности и оказалось бы несопоставимым с осуществлением градостроительной политики в населённом пункте на основании принципов устойчивости, планомерности, последовательности и упорядоченности.
В качестве примеров судебных актов, содержание которых укладывается в рассматриваемую судебную практику, можно привести постановление ФАС Уральского округа от 16.12.2009 № Ф09-10231/09-С1 по делу № А50-13702/2009, постановление Президиума ВАС РФ от 25.06.2013 № 1756/13 по делу № А35-765/2012, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.06.2017 по делу № А66-3870/2016.
В основе судебных решений, которыми отказ в изменении разрешенного использования арендованных земельных участков признан законным, также лежит мысль о том, что в некоторых случаях изменение разрешенного использования может представлять собой обход установленной законом процедуры предоставления земельного участка. Это утверждение особенно актуально в тех ситуациях, когда арендатор земельного участка, предоставленного без проведения торгов, пытается добиться изменения разрешенного использования земельного участка на вид, подразумевающий необходимость проведения торгов.
Результатом осмысления вышеуказанных проблем со стороны законодателя стало возникновение правовой нормы п. 17 ст. 39.8 Земельного кодекса РФ, которая запрещает внесение изменений в условия договора аренды, заключенного по результатам торгов, в части изменения разрешенного использования земельного участка.
Полагаю, что изложенный мною в настоящей статье материал будет полезен как для юристов-практиков, так и для правообладателей земельных участков.