10
Янв

Конституционный суд РФ признал недопустимым ограничение муниципалитетами возможности размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, образованных под многоквартирными домами

Я всегда с большим удовольствием читаю решения Конституционного суда РФ. Их содержательная ценность состоит в том, что эти решения пишутся не людьми с чисто прикладным складом ума, а учёными-практиками, которые к своей работе подходят творчески, смотрят на вещи широко, опираются на достижения юридической науки и правовой доктрины, одним словом, мыслят философски. Благодаря этому решения Конституционного суда РФ выгодно отличаются от решений иных судебных присутствий Российской Федерации, ведь решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов пишутся помощниками судей, которые готовы решать исключительно прикладные задачи. Результатом этого является безжизненность текстов судебных актов, которые представляют собой набор сухих фрагментов, топорно заимствованных из законодательства, и отличаются, как правило, почти полным отсутствием признаков, свидетельствующих о способностях к вдумчивой аналитической работе и логическим рассуждениям. Собственно, примерно также пишется и большинство комментариев кодексов и наиболее важных законов – когда берёшь такие «творения в руки», глаза невольно ищут мусорное ведро.

Решения Конституционного суда ценны не только в силу того, что их содержание отличается подлинным «благородством», но и постольку, поскольку их прочтение позволяет познакомиться с новыми юридическими технологиями, которые можно использовать для решения стратегических задач в будущем, наметить тактические приёмы, методики и подходы, способные застать контрагента по делу врасплох.

Раскрывать все карты считаю нецелесообразным, профессионалы меня поймут, отмечу лишь, что подчас неважно, нормы какого именно Федерального закон вы просите признать неконституционными – если надо, при желании «подогнать» жалобу можно под любой закон, главное то, что вы хотите получить на выходе.

И в этом плане нужно помнить, что отказ в удовлетворении конституционной жалобы отнюдь не тождественен неудаче, поскольку содержание фактов, установленных Конституционным судом РФ в ходе рассмотрения жалобы, может иметь самые далекоидущие последствия для законодателей разного уровня и правоприменителей.

Если же обращаться к нашей «земельной материи», следует напомнить, что по соображениям извлечения денежной прибыли нередко жителям многоквартирных домов (далее по тексту – «МКД») выгодно сдавать части земельных участков, образованных под МКД и принадлежащих собственникам квартир в МКД на праве собственности в силу закона, в аренду. В приобретении частей такого земельного участка в аренду могут быть заинтересованы и предприниматели – владельцы нестационарных торговых объектов, например, киосков и павильонов (далее по тексту – «НТО»).

Проблемность намерений сдать часть земельного участка под МКД в аренду под НТО продиктована не только тем, что возможность размещения НТО на таком земельном участке не предусмотрена ни классификатором видов разрешенного использования земельных участков (утв. Приказом Минэкономразвития от 01.09.2014 № 540 в редакции от 04.02.2019), ни Правилами землепользования и застройки муниципалитета, которые разрабатываются в соответствии с классификатором.

Проблемность такого рода намерений может быть дополнительно продиктована и тем, что Правила благоустройства, принятые органом местного самоуправления, могут содержать запрет на размещение НТО на земельных участках, образованных под МКД, чему способствует тот факт, что согласно действующему законодательству (п. 38 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, п. 6 ст. 2 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации») НТО являются одной из разновидностей элементов благоустройства, соответственно, установление правил размещения НТО подпадает под проведение политики в сфере благоустройства и формально входит в компетенцию органов местного самоуправления.

Обращению инициативной группы, состоящей из двух пермских предпринимателей, ТСЖ и участника долевой собственности на земельный участок под МКД, в Конституционный суд РФ предшествовала их безуспешная попытка признания в порядке административного судопроизводства недействующими Правил благоустройства города Перми в той части, в которой Правилами запрещено размещение НТО на придомовых территориях МКД.

Пермский областной суд административный иск удовлетворил и признал нормы Правил благоустройства, устанавливающих запрет, недействующими. Однако Судебная коллегия по административным делам Верховного суда РФ решение отменила, руководствуясь упомянутым соображением о том, что НТО выступают не только площадкой для ведения торговой деятельности, но и элементом благоустройства, в силу чего органы местного самоуправления вправе по своему усмотрению определять допустимость размещения НТО на тех или иных земельных участках, в том числе, принадлежих собственников помещений в МКД на праве собственности.

Не согласившись с позицией Верховного суда РФ, инициативная группа обратилась в Конституционный суд РФ с жалобой о неконституционности положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которыми предусмотрена возможность принятия органами местного самоуправления Правил благоустройства территории, могущих регулировать вопросы размещения элементов благоустройства.

К слову, оспаривались и другие нормативные правовые акты, но, скорее, лишь для «объёма» и «общего фона», чтобы жалоба смотрелась поувесистей.

В итоговом «решении по конституционной жалобе» (определение Конституционного суда РФ от 05 декабря 2019 года № 3273-О/2019) Конституционный суд РФ сделал ставку на взаимосвязанные положения диспозитивных правовых норм п. 2 ст. 209 и п. 1 ст. 260 Гражданского кодекса РФ, которые наделяют собственника земельного участка обширными полномочиями по определению возможностей и пределов использования земельного участка по своему усмотрению.

Далее Конституционный суд РФ обратил внимание на то, что согласно п. 3 ст. 55 Конституции РФ конституционное право участника гражданско-правовых отношений, а, соответственно, и собственника земельного участка, может быть ограничено только федеральным законом для достижения соразмерной цели.

Не отрицая отнесение НТО к элементам благоустройства территории и право органов местного самоуправления создавать правовые нормы, ограничивающие диапазон возможностей размещения НТО, Конституционный суд РФ подчеркнул необходимость гармонизации пресекательных норм публичного права и норм диспозитивного права во избежание неоправданных ограничений полномочий, предоставленных носителям конституционных прав, указав, что «… принимая муниципальные правовые акты, органы местного самоуправления городского округа должны обеспечивать взаимную согласованность предметно связанных между собой норм различной отраслевой принадлежности, поскольку по смыслу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации нормы публичного права должны быть гармонизированы с диспозитивными нормами частного права (Постановление от 14 июля 2003 года № 12-П), а равенство всех перед законом и судом может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовых норм всеми правоприменителями (постановления от 27 июня 2013 года № 15-П, от 22 июня 2017 года № 16-П и др.)».

В контексте признания за органами местного самоуправления права проведения самостоятельной политики в сфере благоустройства, которая включает в себя и установление требований к размещению элементов благоустройства, на мой взгляд, наиболее важный вывод КС РФ содержится на страницах 12-13 определения от 05.12.2019, который звучит следующим образом:

«…Вместе с тем решение вопросов благоустройства территории муниципального образования не может сопровождаться установлением норм права, предполагающих ограничения и запреты в отношении существа (основных характеристик) экономической деятельности, непосредственно не связанных с задачами обустройства комфортной среды обитания городского сообщества и не содержащихся в отраслевом (специальном) законодательстве. Иное означало бы признание за органами местного самоуправления городского округа, по сути, неограниченных регулятивных полномочий».

Необходимо отметить, что конституционная жалоба её подателей было отклонена, поскольку сами по себе нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не наделяют органы местного самоуправления правом устанавливать абсолютный запрет на размещение НТО на земельных участках, образованных под МКД.

Однако содержание выводов, содержащихся в описательно-мотивировочной части определения, «проламывает» запреты пресекальных норм муниципальных правовых актов и de jure легализует размещение НТО на земельных участках, занятых МКД, соответственно, легализует и сдачу под НТО частей соответствующих земельных участков в аренду.