Законным или незаконным является расположение земельного участка в нескольких функциональных зонах по Генеральному плану?
Правообладатели земельных участков очень чувствительны к содержанию документов градостроительного зонирования (Правила землепользования и застройки) и территориального планирования (схема территориального планирования или Генеральный план поселения). Каждый земельный юрист признается вам в том, что просьбы клиентов о том, чтобы «поменять зону», весьма часто встречаются в повседневной юридической практике.
В одной из своих статей, опубликованных на этом сайте («Какие каверзы для правообладателей земельных участков может таить в себе Генеральный план поселения или городского округа?»), я уже касался рассматриваемой проблематики. Сегодня мне хотелось бы подойти к данной материи более конкретно и дискретно.
Итак, мы знаем, что диапазон возможностей по выбору разрешенного использования земельного участка напрямую зависит от содержания градостроительного регламента, утверждённого для той или иной территориальной зоны по Правилам землепользования и застройки населённого пункта. Значимость территориального зонирования исключительно высока. Во избежание противоречий при определении диапазона разрешённых возможностей по эксплуатации земельных участков в соответствии с видами разрешенного использования Земельным кодексом РФ закреплено строгое правило о том, что земельный участок не может располагаться в границах нескольких территориальных зон.
В частности, пункт 7 статьи 11.9 Земельного кодекса РФ гласит о том, что не допускается образование земельных участков, если границы такого земельного участка пересекают границы территориальных зон. В дополнение к этому пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ однозначно предписывает, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Расположение земельного участка в нескольких территориальных зонах препятствует однозначному определению вида (видов) разрешенного использования такого земельного участка и потому считается грубейшим нарушением земельного и градостроительного законодательства, которое, в случае предъявления административного иска о признании Правил землепользования и застройки недействующими в части, как правило, подразумевает удовлетворение административного иска и возложение на компетентный орган обязанности внести изменения в карту градостроительного зонирования по ПЗЗ.
А как же обстоит дело с функциональными зонами? Законно или незаконно расположение земельного участка в двух и более функциональных зонах по Генеральному плану? Вопрос более чем интересный, тем более, что закон по этому поводу ничего не говорит. И действительно, нет ни одной правовой нормы, которая запрещала бы такую ситуацию.
Собственно, ситуация, при которой земельный участок, расположенный в какой-либо одной территориальной зоне по ПЗЗ, одновременно расположен в нескольких функациональных зонах по Генеральному плану, встречается не так уж и часто. Это обусловлено тем, что в силу норм Градостроительного кодекса РФ карта градостроительного зонирования должна соответствовать карте функционального зонирования (пп. 2 п. 1 ст. 34 ГрК РФ), то есть территориальные зоны устанавливаются с учётом функциональных зон. В этом плане Правила землепользования и застройки выступают по отношению к Генеральному плану – документу территориального планирования с укрупнёнными показателями, определяющему направления развития территории населённого пункта и перспективной застройки в частности – в качестве конкретизирующего документа более низкого уровня. Именно в связи с этим, с учётом норм закона, ситуация, при которой карта градостроительного зонирования и карта функционального зонирования не соответствуют друг друга должна быть исключена.
Вместе с тем, такие ситуации встречаются, и мне лично приходится регулярно сталкиваться с ними в своей практике.
И всё же – рассматривается ли нахождение земельного участка в нескольких функциональных зонах в качестве нарушения норм Градостроительного и Земельного кодексов РФ, принимая во внимание, что формально не существует ни одной правовой нормы, которая запрещала бы такую ситуацию?
Ориентирующее значение в уяснении истины по данному вопросу для нас будет иметь Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ от 12.01.2017 № 56-АПГ16-30.
Гаражный кооператив обратился в суд с административным иском об обжаловании Правил землепользования и застройки в связи с нахождением принадлежащего кооперативу земельного участка в нескольких территориальных зонах по ПЗЗ и обжаловании Генерального плана в связи с расположением этого же земельного участка в нескольких функциональных зонах по Генеральному плану. Суд первой инстанции удовлетворил административный иск в части признания недействующими Правил землепользования и застройки, но отказал в части признания недействующим Генерального плана, поскольку пришёл к выводу об отсутствии нарушения прав и законных интересов истца, посчитав, что отнесение земельного участка к нескольким функциональным зонам не препятствует его использованию в соответствии с установленным видом разрешенного использования, поскольку не меняет его правового режима.
Верховный суд РФ выразил несогласие с позицией суда первой инстанции о том, что функциональные зоны не нарушают прав административного истца на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования, поскольку «… не соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану в силу требований п. 3 ст. 9, п.п. 9-10 ст. 31, пп. 2 п. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса РФ».
Исключительно важный вывод суда. Суть вывода сводится к тому, что не только Правила землепользования и застройки должны соответствовать Генеральному плану, но и Генеральный план, несмотря на то, что он является документом более высокого уровня, должен соответствовать Правилам землепользования и застройки.
Всё же признавая принципиальный приоритет Генерального плана над Правилами землепользования и застройки Верховный суд РФ отметил, что «… территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам…».
Вместе с тем, исходя из того, что Правила землепользования и застройки в связи с нахождением земельного участка в нескольких территориальных зонах признаны недействующими в части, Верховный суд РФ пришёл к выводу, что признание недействующими ПЗЗ отдельно от признания недействующим Генерального плана в части неправомерно: «Вместе с тем, корректировка Правил землепользования и застройки в части, признанной недействующей решением суда, входит в противоречие с Генпланом … в части нахождения того же земельного участка в двух функциональных зонах», «… с учетом изложенного, Судебная коллегия полагает, что отнесение в соответствии с Генпланом … земельного участка к двум функциональным зонам, осуществлено без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и принципов законодательства о градостроительной деятельности».
Важнейшее решение, из которого следует, что карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, с одной стороны, и карту функционального зонирования по Генеральному плану, следует рассматривать в качестве нерасторжимо взаимосвязанных документов, противоречия между которыми не допускаются как нарушающие принципы Градостроительного кодекса РФ.
Таким образом, расположение земельного участка в нескольких функциональных зонах по Генеральному плану рассматривается судами в качестве грубого нарушения градостроительного законодательства. В такой ситуации в карту функционального зонирования Генерального плана должны быть приняты необходимые изменения.